行政体制改革的问题和教训及进一步改革的思考.doc

行政体制改革的问题和教训及进一步改革的思考 摘要改革开放以来行政机构设置存在一系列问题及教训，前苏联转型中政府机构改革和职能设置也提供了前车之鉴。必须明确我国政府机构改革和职能设置所要遵循的原则。“国务院大部制直管县划小省级行政区域”三大改革联动，不失为政府机构的设置和改革的方案选择之一。用10年或更短的时间，逐步将行政、执法和司法机构全额由财政供养，使行政、执法与利益和金钱相分离。关键词行政管理体制行政、执法与利益大部制作者张弥，中央党校科社部副教授；周天勇，中央党校研究室副主任、教授（北京100091）。行政管理体制改革，是“十一五”期间全部改革工作的重点，以前的改革有什么问题和教训，下一步改革应当遵循哪些原则，怎样进行，这是需要探讨的重大课题。本文拟就此展开讨论。一、改革开放以来行政机构设置的问题和教训改革开放以来，我们从计划经济体制转向市场经济体制，虽然政府行政管理体制进行了改革，但是，由于计划经济时期的政府各部门和公务员无利益和少利益，或者寻求利益的空间较小，而在市场经济体制下，政府各部门的利益被强化，如果没有制度上的隔离措施，行政、执法和司法等，可能越来越与市场经济的利益相结合，导致一系列的问题。1政府各部委局办的审批和许可等对经济发展不利的设置仍然很多，行政管制越来越细。一是一些部门中原来一个科处室司可以办的事，现在分解为几个科处室司办理（为了机构内部安排干部和权力及利益均沾），都需要会签，投资者和企业在每个环节都要攻关。二是一些部门设置很多特别许可和资格等，每个环节，都需要收费，一些本来可由行业协会办的事，政府包办。三是一些宏观管理部门，本来应该管大事，管规划、管战略，管总量，但在实际的宏观调控中管理得太具体。某个产品的价格，某个电厂的机组，甚至每一公里公路都要进行审批。项目投资者和企业认为，现在投资和建设，包括创业和经营，在某些方面所需要的环节增多，时间拖长，难度加大。2政府部门的裁量权太大，权利没有得到有效的制衡，国家权力和利益被部门化，部门权力和利益被小集团化，国家赋予公务员的公共权力被个人化。部门立法、条例和其他文件中，有关审批许可、收费罚款、检查处罚、执法权力等内容设置太多；党中央和国务院的一些政令被部门执行时，由于部门权力和利益作怪，在执行中被扭曲；有时国务院政令，往往被一个部门的处长否决。问题的根源在于，给予部门的立法权力，特别是制定法律实施细则和部门条例的权力太大。教训是：政府各行政机构只是执行机构，不是决策和立法机构，决策、立法与执行相结合，一定会导致混乱和腐败。3政府行政部门中重复、交叉、相互矛盾的行政和执法问题越来越严重。主要原因是：政府各部门主导起草和自己制定的法律、法规和其他文件中，行政、执法、收费和罚款等等方面的分工边界没有政府内部一个权威的机构来审核；人大对政府部门主导的法律的出台，在其分工协调上没有进行认真审查，走了形式；人大对政府部门内部条例和其他文件规定，几乎没有审查权力；于是，形成各部门争抢和扩大自己行政执法管辖范围的格局。4由于许多行政、执法、司法部门，设机构，财政不全额供养，实行差额拨款体制，甚至全部由收费罚款来解决，称“设机构，给政策”。实施渠道或者为自收自支，或者为收支两条线，超收奖励、罚款分成，使得工商、质监、城管、公路和运输管理、公安、检察和法院，行政、执法和司法与收钱和罚款相结合，行政、执法和司法已经在相当程度上商业化，其公正和正义性被大打折扣，已经严重影响到党和国家的形象，老百姓对这些机构非常不满。这是改革开放以来，我们在机构设置的财政体制上实行所谓改革的最大失误和教训：国家的行政、执法和司法机构，一定要财政全额拨款供养起来，这样才能形成清廉的政府各行政机构和国家各司法机构，不然，和谐社会中的公正和正义没有制度基础。5经济上存在着分离的隐患：社保为各地统筹；转移支付不透明和规范；交通区域之间处处设卡不统一和燃油税到现在不能开征；地区经济间重复建设存在，不是以市场经济的关系形成分工和协作；一些地区对生态资源方面的利益和补偿等意见很大；中央一些部门应该管的一些没有管好，如地区之间煤电动平衡规划似乎不力，导致东南部火电大增，形成西北煤东南运的格局，铁路运输中煤炭运输量从40%多上升到了近60%；而不应该管的却管了不少，如个体劳动还要审批注册登记，对一些项目有太细太多的审批等。二、前苏联转型中政府机构改革与职能设置的教训前苏联的解体，除了其他原因外，一个重要原因是先进行政治改革，经济体制改革没有动，导致政治体制上分散化，而经济体制则还停留在高度集中的格局上。首先，赫鲁晓夫改革时期，将中央对地区经济的管理分权化，产业部的经济管理权下放给地方，但是计划经济体制没有改革，导致地方脱离中央，并且地方政府的经济管理部门迅速膨胀；戈尔巴乔夫改革时期的“新思维和公开性”导致政治上迅速分散化，而经济上的联盟产业部没有改革，各地经济活力需要经济上分散的决策权，而联盟的各产业部却控制权力不放，导致各地在政治上分离，以求经济上灵活发展的愿望越来越强。其次，集中统一的计划经济转型后，改革没有形成统一的市场经济，不能用一个现代的市场经济维系国家。用计划经济体制来维系国家的政治统一，还是用发达的市场经济来维系国家政治的统一，这是两种不同的思路。从历史看，发达的市场经济能使不同的国家在政治上趋同，如欧洲国家联盟，货币的统一，人员和货物的自由流动，加强了国家间的联系；而集中的经济，如前苏联等，并没有维系住一个国家的统一。因此，高度集中的经济管理和管制方式，并不能使国家有一个坚实的统一的经济基础，反而会成为离心的重要起因。再次，在全国层面上没有形成适合市场经济的统一社保，以及公正的转移支付。戈尔巴乔夫的改革没有使劳动生产率显著提高，而工资增长幅度远高于劳动生产率提高的速度；反对酗酒和非劳动收入运动，使得从酒业的交易上获得的财政收入大幅度下降；改革使各方面的开支增加，财政赤字大增，物价涨幅很高。由于财政困难，过去全部由国家包下来的社会保障和福利制度，包括对不发达地区的转移支付难以为继。这样，最能使不同地区的广大人民对国家有认同感的中央社保体系瓦解；富裕的共和国想离开联盟，而不发达的共和国也对前景失去了信心。第四，政治改革在先，但是，各地区间的经济联系并没有按照市场经济的原则建立起密不可分的分工和协作关系。在地区之间的经济关系中，计划仍然占主导地位，一些资源输出地区对不符合市场经济等价交换原则的经济关系不满，而中央又不能有效地从各地收取财力，以维护中央的权威，并且对资源输出地区给以足够的转移支付，市场由于没有形成而失去了对国家的粘合，政府的高度计划却成了促使地区之间离心的加速力。所以，在中央政府改革和职能设置时，哪些事需要中央政府部门管，哪些事需要地区政府来管，可能是需要认真研究的一组重大问题。三、行政机构改革和职能设置的原则深化政府行政体制改革的指导思想是：适应发展社会主义市场经济、民主政治、科学文化的要求，以科学发展观为指导，以提高党的执政能力为着眼点，以构建和谐社会和小康社会为目的，以重塑政府形象和增强政府公信力为推动力，全面履行政府战略规划、经济调节、市场监管、社会管理、安全保障、公共服务的行政职责，全面提高政府的行政意识和行政能力，通过新的行政管理体制和制度体系的构建与完善，使政府职能定位更加明确，政府机构设置更加科学，政府权力边界更加细化，政府行为准则更加规范，政府运行成本更加合理，政府行政能力更加提高,建设具有中国特色的职能明晰、管理科学、廉洁高效、依法运行的公共服务型政府。界定和设置国务院和地方政府行政机构，首先要遵循一系列的原则：一是要按照现代市场经济国家治理结构的要求设置国务院机构和地方政府的机构。我们改革的目标是建设和完善社会主义市场经济体制，政府机构的设置，首先要适应市场经济社会的需要。哪些需要政府管理，哪些服务需要政府提供，哪些放由社会管理，让企业提供，对于市场经济的管制应当怎样管，管到什么程度，哪些管理可能阻碍投资、创业和就业，阻碍经济发展，这些都要进行认真的研究，以此来设置政府的机构和职能。二是政治上要集中，经济上要分散决策，但要形成统一的市场。要用政治上的集中保证中央的权威，保证国家在政治上的统一；用分散决策但又有分工协作、紧密联系的市场经济，包括国家管理的社保、转移支付等，保证国家经济上的活力、统一和安全；市场经济下，投资、创业、要素分配（包括土地）等等，是分散决策的，要交由市场选择和企业决策；相反，从前苏联的教训看，经济上高度集权，反而会导致各地政治上的分裂倾向。三是宏观调控不宜过细、过繁、过杂。宏观调控主要是指中长期计划、重大发展战略规划、重大政策制定，特别重要的是要用财政税收和货币政策来对经济进行调节。目前，投资者和企业仍然感觉到投资、创业和经营，有许多行政环节需要攻关。投资者、创业者和企业的攻关成本这几年并没有降低下去，而是逐年上升；办事效率并没有提高，而是办事时间不断延长。因此，下一步改革，仍然需要大量地减少对具体项目和具体土地配置的审批和许可。由于中国的就业形势日益严峻,如果政府在创业和就业方面管制过严,将会造成极大的社会不和谐问题。特别需要强调的是,应当按照世界许多国家通行的规则，允许非正规个体经营户和微型及中小企业发展，以降低它们与政府规制和行为有关的成本，增加非正规就业的容量。取消个体工商户的称谓，一部分划为自由职业者，对于擦鞋修鞋、小商小贩等劳动，对于一些5人以下、销售额和服务额在一定规模以下的微型企业，对于一部分销售额服务额和资本金规模不大，不需要特殊进行限制的中小企业，不再进行注册登记。需要注册登记的中小企业(包括目前少量的达到规模的个体工商户)，注册登记时间规定在一个工作日之内，否则视作违法，并减少中小企业注册登记的前置审批，不得超过3个环节；放宽对注册资本金、场地、经营范围等方面的限制；将目前工商管理部门中的个体私营企业监管司处科改为中小企业监管司处科。凡国家法律、法规无明令禁止的投资领域，都允许民营经济进入；实施民间投资项目登记制，对符合产业政策、环保和安全生产要求，可自行平衡资金的中小民间投资项目，改审批为登记备案。四是政府的市场监管不能等同于行政管制。市场监督管理机构，宜少不宜多；宜集中不宜分散；监督管理宜前置，不宜后置；执法不宜与收费和罚款相结合。目前，市场出了问题，就要加强管理，加强管理，就是组织落实，组织落实就是设置机构和机构升格，机构成立后，设置前置审批和许可，规定收费项目，扩大执法权力，成立执法机构，规定处罚项目和金额。于是政府的各机构都热衷于强调自己管理市场中的问题，以获得国务院给它们更多的授权和重视。最后，到经济社会中，政府市场监管之中的重复、交叉、矛盾执法现象非常严重，其收费和罚款使经济发展的投资、创业、经营、就业等空间越来越困难。五是行政、执法与利益相分离。目前，行政和执法中一个引起群众、个体工商户和企业非常不满的问题是，政府的许多行政和执法机构设置了许多收费和罚款项目，而且，其中绝大部分没有进入财政预算，称之为预算外资金。这种行政和执法收费和罚款，行政和执法与金钱相结合，使得行政和执法失去了公正和正义性，并且形成了机构和公务员合法的腐败。因此，行政、执法与金钱利益相分离，应当是建设廉洁、公正政府的最重要原则。六是政府机构改革一定要编制与预算相结合。西方一些国家没有组织、人事和编制部门，而机构数量和官员及公务员规模能在数量上控制住，其重要的原因就在于建立机构和增加公务员，需要有预算，而预算需要议会批准。实际上是预算在控制编制，政府增加机构和人员的权力在议会，政府是不能自我膨胀的。而中国机构和公务员数量和规模日益膨胀的原因，主要是预算与机构增加和人员膨胀脱节，许多政府行政和执法机构可以先设置进人，如果财政经费短缺，或者没有经费，可以给“政策”，即差额拨款，自己通过收费和罚款解决一部分，或者全部自己收罚解决，导致预算不能控制机构和公务员数量。七是行政机构设置要遵循大社会、小政府的原则。行政改革是从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转型，未来发展的方向是进一步完善以政府、社会组织、企业、家庭为主体的社会治理结构。“政企分开、政事分开”的改革步伐还要继续深化下去。特别在政府与事业单位的关系方面，事业单位的职能要严格界定，减少行政和服务的两重身份；事业单位的设置要按照综合设置的原则，归并职能相近或合并规模偏小的事业单位；政府要减政放权，加大事业单位的自主权。政府要尽量减少行政机构，特别是减少和合并执法机构，集中行政和统一执法。在扩大社会方面，提升第三部门组织的质量和数量，加强它们参与社会事务的程度；规范营利性组织的行为，构建公平的竞争环境，提高公共服务的质量；继续推进政务公开、扩大社会公众的监督和参与。四、政府机构的设置和改革方案选择机构设置和机构职能要探索新的实现形式。国家行政机构设置是国家治理的具体组织形态，需要适应国家发展的要求不断进行调整改革。改革开放以来，我们进行了多次的机构改革，每次改革都有一个具体目标。历史的看，这些目标大趋向都是为了保证经济、政治目的实现。现在我们国家经济和社会处于转型之中，政府行政机构设置也一样处在变化之中。这里既有我们对政府行政理解问题也存在认识问题，还有政治、经济、社会条件的限制，不可能一步到位。在最近几次机构改革中提出了转变政府职能的问题，政府要转变职能，就有一个有些职能向何处转的问题。有些职能的设置实属社会必需，但不是政府职能所必须，这些职能必须由政府转到相关部门，政府转变职能的目标才能实现。我们以往的机构改革，存在一些问题，机构设置及其变动随领导人的意志而变动，随领导人的变动而变动，随领导人的好恶而变动，随意性很大。要克服机构设置的主观随意性，增强其科学性和相对稳定性，做到职能设置、机构设立、人员定编要依法设立。近两年理论界对政府机构设置和机构职能提出了一些新的改革方案：一是大方案，政府部门逐步向“大部制、宽职能、少机构”的方向发展。根据这个思路,国务院所属机构可考虑继续整合，拓宽部委的职能和覆盖空间，例如除外交部（整合新闻办）、国防部、安全部、公安部外，逐步向“大部制”过渡，例如向大商务（整合商务、工商、质检、价格、商标）；大建设（整合区划、建设、规划、土地、城管）；大农业（整合农业、粮食、林业、水利）；大交通（整合交通、铁道、航空、公路、水运、邮政）；大能源（整合石油、电力、煤炭、核、现有的电监会）；大环保（整合环保、地震、气象、海洋）；大民生（整合卫生、食品、药品、烟草、安全生产）；大劳动人事（整合编制、劳动、人事和民政一部分，劳动就业、人事、外专、优抚、救济等）；大文化（整合文化、广播影视、新闻出版、体育、旅游、文物、社科基金）；大财政（整合财政、社保基金、海关、国税、地税）；大科技（整合科技、国防科技、信息、专利、自然基金）；大司法（整合司法、监察、审计）；大民族宗教（整合民族事务、宗教事务）；大事务（整合港澳、台湾、侨务、新闻、参事、机关事务）过渡；加强改革的统筹协调和推动部门，以打破部门利益，可考虑重建国家体制改革委员会、设置国家金融保险管理委员会（合并或统筹管理银监会、保监会、证监会、人民银行、外汇）、继续整合国家发展改革委员会、国有资产管理委员会，新设总理预算管理办公室。二是中方案，对国务院行政部门进行结构调整。撤销信息产业部等工作范围和内容明显简单和规模较小的部，将一些监督管理机构予以合并，加强一些部，如商务部。新建设一些很重要的部，如能源部。结构调整的方案，其利在于：阻力较小，宜于推进；其弊在于：改革不彻底，机构职能重合、交叉、矛盾的局面得不到解决；尤其是下一级政府的条条延伸得不到控制；被整合和扩大的机构，公务员从别的机构中转来，业务素质可能不高，工作熟悉程度较低。三是小方案，政府现有的部门和机构基本不动。只进行人员增减调整，严格控制公务员总量。其利在于：阻力很小，或者阻力几乎没有；其弊在于：行政管理体制改革从体制上讲，基本停顿。我们觉得，如果“国务院大部制直管县划小省级行政区域”三大改革联动，则在政府层级、大部制和省直管县三个方面改革将会一步到位；省直管县和大部制改革后的地级领导干部和公务员以及中央各有关部的领导干部和公务员，可在一些新设的省级政府中得到消化，这样整个改革的阻力就大大减少。三大改革联动的方案，一揽子变动，一次改定，成本较低，改革的时间较短，并且能较快地压缩政府层级，有利于加强中央政府的集权。因此，不失为可以考虑的方案之一。五、行政、执法与利益和金钱相分离目前中国政府的许多行政和执法部门，包括一些有授权的行政性事业单位，有税收形成的财政支出供养的机构，如信访局等；有允许去收费交到财政再由财政下拨满足经费的机构，如工商、质监、药监、城管、交通公路等等，有吃财政拨款和收支两条线饭相结合的机构，如运政、交警等等；还有一大部分没有进入行政事业编制，由收支两条线和自收自支供养的一些非编制机构和人员，诸如政府临时性的某某办公室和大量的协管员等等。所谓财政的“收支两条钱”改革，就是以前财政以没有经费为由，许多政府的机构，包括行政性事业单位，可以设立，可以增加公务员，但是，其经费财政不拨款，通过自收自支来解决。工商、质监等部门是典型的此类机构。后来随着个体户和企业的增加，财政发现，它们收的费和罚的款，比它们需要的支出要多得多，再加上自收自支中私分、乱支、挪用和贪污问题较多，于是，进行了所谓的收支两条线改革：即收费和罚款先交上来，再由财政拨下去。这似乎杜绝了一些问题。然而，目前在这种体制下，几乎没有一个政府部门不收费，中国2004年政府各部门行政和执法收费和罚款9367亿，检察院和法院收了356亿，2006年我们估计政府各部门的收费罚款可能达到12000亿，检察院和法院可能达到500亿。加上税收、社保、土地收入各种经费的征收，GDP的财政负担率高达30%以上，为发展中国家的最高限。政府各部门繁多的收费罚款，已经成为了扰乱经济秩序、破坏社会和谐的一大公害。其经济和社会危害为，严重影响创业和就业，影响人民群众的劳动收入，以及以就业为本的生活。以国家工商总局发布的近期报告为例，截至2005年底，全国内资企业实有350万户，比上年减少301万户，下降79%。全国除北京、黑龙江、西藏三省区市外，其他省区市的实有内资企业户数都在下降。其中重庆、四川、湖南分别大幅下降219%、205%、153%。2005年全国净倒闭30万家企业！一个拥有13亿人口的发展中大国每年仅增加10万家法人企业。每个企业按大中小和微型统算，如果平均吸收20人就业，年平均由企业增加的就业关闭与新增相抵后，年新增企业解决的就业每年只有200万人。企业吸收就业的功能，在中国很弱。而根据国家工商局的登记统计，1999年时个体工商户为3160万户，2004年时，下降为2350万户，1999-2004年在工商局登记的个体工商户减少了810万户，（所引的数据，为引注书中工商局的统计数据）平均年减少135万户。减少就业机会2000多万个。其政治危害在于，第一、行政、执法和司法各个部门收费罚款，并且坐收坐支，或者收支两条线、超收奖励、罚款分成的体制，是机构整体和合法的腐败；第二、工商、质监、城管和公路运输管理等，其收费和罚款已经成为不断造成社会不稳定的重要因素，一些事件可能会成为动乱的导火索；第三、群众认为这些行政和执法部门代表党和国家，这些部门和机构的收费罚款，以及连带的吃拿卡要，严重影响党和国家在人民群众中的形象。首先，应当建立人民人大政府之间的收费罚款制约机制。现在部门条例中随意收费和罚款项目太多，究其原因，就是部门立法。收费和收税，是向公民和法人收取钱的一种行为，需要由人民同意，收费和收税项目、标准、方式等等，需要通过人民选举出来的人大代表通过，才能形成法案进行征收。要改变目前政府、政府各部门和行政性事业单位，随意设置收费和罚款项目，随意制定收费和罚款标准，随意制定和发布文件，随意向法人和自然人收费的局面。政府、政府各部门、授权的行政性事业单位，不应该有收费和税收的立法权，其一切关于收费的条款的设立权，应当上收到人大。任何收费和罚款项目、标准、方式，都必需经过人大讨论、社会听证等程序设立，否则应当视为违法。其次，除了政府税务机关，保留极少量的交警等收税和罚款外，大量的行政和利益相分离，执法与收费相分离，彻底清理和废除工商、质检、药监、城管、建设、交通等各部门的行政性收费项目；收支两条线、超收奖励、罚款分成体制变动是虽然对财政创收成功但对经济和社会危害极大的一项“改革”，应当坚决废止；这些执法部门全额由税收形成的经费供养起来，不允许他们收费和罚款。再次，将行政和事业单位的行政公务活动与市场服务性事业分开。凡是政府执法部门自己执法、检查发生的费用，是行政公务成本，应当由执法者承担，而不应当由被执法者支付。如同国家司法部门不能让囚犯出资建监狱一样。比如，政府工商行政管理和质量技术管理部门，要检查某一产品是不是合格，其发生的检查费用，应当由财政经费支付，而不应当由接受检查的商户承担。如果是商户和自然人，要求工商、质检等部门的事业单位对其商品、家装等进行检测，这类市场服务性的费用由提出要求的客户承担。第四，需要规范、监督和协调政府各部门的执法行为，集中执法，减少对个体经营户、各类企业、非行政性事业等单位的重复、交叉、矛盾、多层、前后等执法骚扰。目前，工商与质检交叉，建设与土地重复，路政与交警矛盾，十几个部门乱执法，恶意执法；有利的一哄而上，都来管；无利的真正应当管理的，却都不积极。因此，作者建议，能不能将工商、质检、价格等市场性执法部门都合并到商务部，将建设、土地、市政、环境、城管等执法机构，也合并到某一个政府机构中；工商、质检、税务等案例，如管理规范的国家一样，前面行政长官已经裁定的，后面的行政长官不要再翻旧帐折腾企业。第五，尽快调整中央与地方的财政税关系。降低财政收入中中央财政的比重，界定中央与地方各级政府的事务责任，以钱定事。调整和划分税种，关税、公司所得、个体所得等等，中央与省共享，以中央为主；开征消费税，全额留给省级财政；开征房产税，全额留给市县镇级财政，撤销乡镇财政，取消市管县财政体制；政府项目建设资金由发行债券筹资解决，财政科目中列本息支出项目。如果，中央与地方政府的财税关系不进行调整，地方政府各部门和各行政性事业单位收费和罚款“抢劫”自然人和法人的局面根本不可能得到扭转。用10年时间，或者下决心用更短的时间，逐步将行政、执法和司法机构全额由财政供养，真正建设一个执政为民，而不是老百姓形象中执政、行政、执法、司法等机构很多和很大程度上是为钱的政府各机构和两院。