我国现行上诉制度弊端及完善.doc

-范文最新推荐- 我国现行上诉制度弊端及完善 我国现行上诉制度弊端及完善按法国学者之通说，所谓上诉系指“遮断判决的确定，使案件移审到上诉审的不服申请”。就其制度价值而言，上诉之存在有力的确保了程序正义在诉讼过程中的实现，成为当事人诉权行使的重要手段。由此角度审视我国当前之上诉制度，不难发现其所存在的瑕疵不足。基于制度完善、正义实现之考虑，本文拟就我国上诉制度之缺陷及改善提一些意见和建议。一、问题之缘起上诉案件的巨幅增长是现代世界国家的普遍现象。以法国为例，据统计，从1980年到1989年由初级法院许可上诉的案件数量由59800件上升到97797件，由州法院许可上诉的案件数量由46379件上升到60170件。在我国，各类上诉案件的增长也呈现十分迅猛的态势。（1）以某基层法院1999年至20xx年的上诉案件统计情况为例，该院1999年受理案件民商事案件1988件、上诉108件，20xx年受理民商事案件2201件，上诉201件，20xx年受理民商事案件2578件，上诉268件。就上诉效率而言，1999年为5.4，20xx年为9.1，20xx年为10.3,就上诉案件的绝对数量1999年至20xx年递增了10.7个百分点，20xx年至20xx年递增了17.1个百分点。纯粹从数据的统计分析角度而言，三年中上诉案件无论从绝对数量还是从百分比都有了较为明显的攀升，并从整体上呈现出逐年递增的态势。当然，上诉案件的增长在某种程度上与我国社会经济的发展、当事人法律意识的不断增强有着不可分割的关联。但是，从上诉设立的制度价值而言，不可否认，在这些大量增加的上诉案件也不乏一些不应进入二审程序的案件。比如，在上述的上诉案件中，其案由大都比较简单，如离婚、人身损害赔偿、简单的买卖纠纷等，而其提起上诉的理由大都是一些细枝末节的争议，在事实认定和法律适用方面一审并没有什么问题。因而，上诉的结果大都是“驳回上诉，维持原判”。此类案件上诉率逐年攀高的现象，一方面为二审法院增加了诉累，浪费了诉讼资源，影响了诉讼效率的提高。一方面，导致了第一审判决的既判力的不确定性，对于民事诉讼程的序安定价值无疑是一个莫大的干扰。以上反映的问题，是我国民事诉讼领域上诉问题的一个缩影。由此，我国民事诉讼中上诉问题的存在，主要在两个方面：一个方面是，过多的上诉案件导致了诉讼资源的浪费，影响了诉讼效率；另一个方面是，过于频繁而无效力的上诉，在较大程度上削弱了我国第一审判决的既判力。对于民事诉讼制度的价值取向，在程序公正和诉讼效益的角度学界已达成了较为一致的共识。程序公正观和效益观的确立对于民事诉讼理论与实践的发展都产生了无法估量的巨大作用。民事诉讼领域的许多问题，从本源上考虑，往往归结为如何在理论和立法实践中如何平衡两者关系的问题。对于上诉问题的考量自也不能例外。从某种意义上而言，解决和处理好上诉问题就是在制度层面如何均衡好程序公正与诉讼效率的问题。而依程桂明先生在程序理念与程序规则一书中提出的观点：“在法的价值序列中，法的安定性优先于正义和其他价值。有鉴于此，我们可否大胆地提出：程序安定也是民事诉讼制度的价值取向？”（1），由此，笔者是否也可以认为，上诉问题的解决也可以从程序安定的角度进行考虑。行文至此，对于前述提出的效率与既判力的两个层面的问题，在笔者心中已有了基本的价值考虑的归依。即从程序公正与诉讼效率的合理配比角度着手，解决上诉在诉讼资源浪费、导致诉讼效率低下的问题；从程序安定角度入手，维护第一审判决既判力。我国现行上诉制度之弊端对任何问题的考量都不能离开一国现有的法律制度基础，尤其是该问题赖以存在的法律制度前提。对于上诉制度问题的考虑同样如此，而我国上诉制度存在之前提无疑乃为二审结构之存在。所谓二审结构系指二审审理与第一审法院之间的关系，它大致可分为三种类型：复审型、续审型和事后审制。复审制的特点在于，二审法院对于第一审审理的案件完全重新审理，第一审提出的诉讼资料不能作为第二审法院裁判的基础，当事人在第二审中应当重新提出一切诉讼资料。由于二审程序重复了第一审的审理过程，故称之为复审制。续审制系第而审以第一审言辞辩论终结时的诉讼状态为前提，续行第一审的程序。事后审制是指第二审法院对第一审法院提出的诉讼资料和证据资料进行审查，以判别第一审判决是否妥当，当事人在第二审中不得提出新诉讼资料。三种审理结构相比，续审制由于在效率方面所具有的显著的优越性，而为广大西方国家采用。我国实行两审终审制，二审原则上是一审的续行，当事人和法院在一审中实施的诉讼行为，要受到第二审法院的审查，当事人可以在二审中提出新的事实和证据，因此我国在二审结构上采取的是续审制。依中华人民共和国民事诉讼法第151条的规定，我国二审法院的审理范围被限定为“上诉请求的有关事实和适用法律”，其中“适用法律”包括实体法和程序法，第153条根据一审判决中事实认定和法律适用的不同情况，规定了维持原判、依法改判、撤销原判并发回重审等二审处理方式。同大多数大陆法系国家一样，我国也存在着一审事实审功能不足的现象，当事人依法享有当然的上诉权，大量案件直接进入二审，二审既是事实审又是法律审。此外，二审法院还承担着审理第一审案件、对已决案件进行再审，答复下级法院关于法律问题的请示等多项工作任务，最高人民法院还承担着规范性司法解释的制定工作。就工作量而言，我国的二审法院比两大法系的任何国家都要承重，工作性质也更为复杂，无西方国家那种专门的上诉法院或上诉庭的设置，这种状况不利于事实审功能的发挥和法律适用的统一，同时加剧了我国上诉审程序效益低下的窘境。当然，除了制度层面的因素，还有社会社会经济文化的发展水平、公民法律意识、法律文化传统等多方面的因素在影响上诉制度的运行。为行文逻辑结构的严密起见，在此，笔者着重从制度因素角度进行探讨。具体而言，我国现有的上诉制度主要存在以下几个方面的问题或不足：1、对当事人上诉权没有进行合理的限制，加之一审（事实审）无法从制度给予当事人充分的信赖感，导致当事人对上诉权行使需求的膨胀，进而导致上诉权盲目扩大，滥用上诉权，无形中增加了诉累，浪费了诉讼资源。上诉权的启动频繁适用与上诉权未得到有效的限制有着密不可分的联系。我国相关法律在关于上诉人上诉权行使权利的规定方面比较简单，依笔者看来似乎只有民诉法第147条对此进行了规范，即：“当事人不服地方人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服地方人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。”而就上诉方的角度而言，在上诉权的行使未受到实际上制约的时候，其上诉失败所应付出的成本相对于胜诉的收益而言，无疑是微乎其微的。根据我国的诉讼制度，在绝大多数场合上诉方一旦上诉失败所应额外支付的仅仅是上诉所引起的诉讼费用（当然二审判决增加其债务负担的情形除外，但此种情况由于二审制度“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事项和适用法律进行审查”（1）的原则而较为罕见。），而一旦争议的事实得到二审支持则对于起诉方而言，无疑将得到更大的收益，在较小风险承担的前提下可以有望获取潜在的较大收益，对于心智健全的一方当事人（起诉方）而言，无疑有着巨大的吸引力。同时，当事人对上诉权的青睐也在某种程度上，折射出我国一审程序所能赋予当事人公正安全的信赖感尚嫌不足，这与我国现在对基层法院投入不足、重视不够，以及行政化管理、分级定不无关系。由于待遇和社会认同甚至自我认同的巨大差异，我国基层法院无论在人员素质和物质装备方面都与二审法院有着较大的差异。这样的差异无疑成为了上诉权频繁提起的一个重要因素。此外在我国根深蒂固的级别、官本位思想也在其间起着不可估量的作用。2、上诉案件审查的范围没有科学的设定，直接影响到当事人的上诉能否真正达到目的，从根本上关系到我国二审终审制这种审级制度能否得到完全的贯彻实施。如前所述，根据民诉法第151条的规定：“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。”正如我国司法界权威人士所指出的那样：“上诉程序的发生，只有在当事人提起上诉的情况下才有可能，上诉人一旦提起上诉，第二审人民法院就必须作为上诉案件进行审理，同时，当事人对不服一审判决、裁定的哪些方面提起上诉，完全是上诉人的权利。既然第一审人民法院判决后，当事人已经接受判决其中的某些部分而不再提起上诉，第二审人民法院也就没有必要再去进行审查。”（1）而问题就在于，在世界范围而言，不管是对第二审审理范围采取全面审查的国家，还是规定第二审受上诉范围限制的国家，都不是绝对的限制法院依职权进行司法审查。综观民诉法的规定，也不难发现我国的立法对于法院依职权的在二审中司法审查也未采取完全杜绝的态度：1、根据民诉法第13条的规定，当事人处分自己的民事权利和诉讼权利应当在法律规定范围内进行。如果一审裁决对非上诉部分的处理具有重大错误，不仅有损当事人的正当权益，而且违反社会的公共利益，二审法院不应视不见、见而不纠。2、根据民诉法第153条的规定，如果二审发现一审判决适用法律错误的，依法改判；发现一审判决认定事实错误，或者一审判决认定事实不清，证据不足，裁定撤消原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；发现一审判决违反法定程序，可能影响案件正确判决的，裁定撤消原判决，发回原审人民法院重审。在此，所谓的法院发现各种错误并未仅限于根据当事人的上诉请求进行审查而发现的错误。4、根据最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见（以下简称意见）第180条中又补充规定：“第二审人民法院依照民事诉讼法第一百五十一条的规定，对上诉人上诉请求的有关事实和法律适用进行审查时，如果发现在上诉请求以外原判决确有错误的，也应予以纠正。”5、从审判实践来看，二审范围也并没有完全受上诉内容的限制，既不能作到及时纠正一审的错误，也不利于执行“两便原则”。上诉部分的内容与非上诉部分的内容往往具有密切的联系，有时对非上诉部分的审查是审查上诉部分的基础，如果二审范围仅限于上诉部分，就不利于发现一审的错误，使本来在二审中可以纠正的错误还要通过再审程序加以纠正。另外，即使二审发现非上诉部分的内容有错误，却因受到上诉范围的限制而无权纠正，只好发动再审程序，这就增加了当事人的讼累和法院的工作负担。由此，就产生了一个问题，即在实际的操作中，法院应当如何把握依职权进行司法审查的范围的尺度？如果过分拘泥于上诉的申请范围，则势必导致二审纠正偏差确保公正的制度价值无法很好的实现。如果无视上诉申请范围，任意进行司法审查，则无疑将过分挫伤上诉人的积极性，导致上诉率的极大萎缩，无法实现二审制度的积极功效。3、二审终审制这种单一的上诉制度，不能完全涵盖解决审判实践中所遇到的上诉问题，同时导致某些简单的上诉案件不能实现诉讼效率、当事人之间不能完全实现诉讼公平。首先，在审判实践中有在许多情况下，法院的司法公正、独立并不能得到很好的保障。尤其在一些商事案件纠纷中，涉及到地方政府财政利益的案件，往往会招致地方当局的出面干涉。而在我国二审终身制的情况下，作为一审法院的往往是基层人民法院，往往难以抗拒政府对司法审判的“实际”介入，即便到了二审情况也好得有限，即便在二审中地方政府的干扰大大减少的情况下，也会看在一、二审法院间微妙的关系上，而网开一面，予以维持。这样的情况并不少见，其对于上诉制度价值功能的实现无疑是一个较大的阻碍；其次，由于在诉讼制度设计上的缺漏，在司法实践中，许多简单的案件也被纳入了二审范畴，无论从诉讼的效率还是从制度的严谨性角度而言，这样一种现象的存在都是不应容许的。当然，产生这一问题的原因还有上诉申请范围的不受限制等，但究其最为本质的原因而言，仍应归咎于对此类简单问题处理手段在现行民事诉讼制度中的缺失。也正因如此，作为最为直接简便的救济途径的二审上诉制度便成为了一些简单问题的解决机制的替代。从诉讼效率的角度而言，对事实简单、法律适用清楚的案件并不适宜动用二审的审判资源，至少在绝大多数情况下不宜动用。因此，寻求二审制度以外的制度设立便成为解决这一问题的一个出路、对策。三、对策现行上诉制度存在的问题，如需彻底解决尚有待我国国民法律素养之深入提高，我国法律文化传统与西方先进法律文化的进一步交融互补。但从价值实现的角度考虑，在进行这一问题的分析解决过程中，我们既要考虑公正与效率的合理分配，又要对程序安定的价值进行必要的兼顾。关于程序安定的问题，笔者以为，有必要进行一些专门的介绍，根据程桂明先生的认为：程序安定是指民事诉讼应依法定的时间先后和空间结构展开并作出终局决定从而使诉讼保持有条不紊的稳定状态。程序的安定性包括两个不同层面的安定，即程序规范的安定和程序运作的安定性。（1）由此从制度层面考虑，围绕上述三个价值的实现，我们还是应有许多措施可以采取，以期实现问题解决之功效。1、上诉权的设立反映了古今中外一脉相承的“自然正义”观念。不管是中国古代老庄的道法自然，还是西方的自然法思想源流，在各国的法律观念中都存在这样一个共同的理念：即既然法官也是人，那么就可能犯错误，出于正义实现的价值考虑，当事人要求上级法院审查下级法院的裁决，确保裁断的公平正义，这是依自然理性而应赋予当事人的权利，是不需要任何论证而能为人接受的应然性的法律制度的追求。因此，笔者认为，对于上诉权而言，应有一个合理的限度，至少在法院角度应当享有一定的对上诉权的审查权利，即上诉权不应再被视为一旦当事人一方提起即当然启动的法定程序，而应当在启动程序方面有所限制。从维护原审判决的既判力而言，这无疑也是极为重要的。众所周知，我国的上诉制度规定，只要当事人在法定的上诉期间内提起上诉即可当然引起第二审程序的发生。而在此期间法院不具备立案时的程序审查权利。当然，由于在法定的上诉期间，法院判决的既判效力已被阻却，由此角度上诉权的任意行使并不对其构成任何的侵犯影响。然而，从二审最后作出的结果角度而言，如一味纵容当事人提起无谓的上诉，而二审裁决结果大都是维持一审的原判。则由此角度，事实上一审的正确判决被提起上诉的上诉人认为的阻却了生效的时间，在一方当事人有意以讼累对对方进行报复的恶意上诉场合，一审判决既判力的遭受侵害更是尽显无疑。同时，在另一个层面由于上诉权提起的不受限制，导致二审审判资源的极大浪费，甚至出现了一审行同虚设的怪异现象。因此，为上诉权的提起设定限制性条件无疑是我国民事诉讼领域一个亟待解决的问题。但由于上诉制度本身对当事人正当权利实现的巨大保障作用，这样的一种限制又不能过度。因此，该条件的设定应当在维护当事人正当权益衡平双方当事人之间利益及维护法院审判权威之间进行再三的斟酌。同时我们也应注意到，上诉率升高的原因也与上诉人对上诉本身需求的高涨，因此，如何减少当事人对上诉的需求无疑也成为解决上诉程序启动过于频繁这一问题的一大途径。笔者建议：（1）限制上诉。在控制上诉案件的数量上，最简单、粗俗的方法就是限制或者排除某些案件的上诉权。参照外国的经验，对于小额诉讼案件而言，许多国家规定一定金额以下的案件不允许上诉。如德国1990年将二审案件的金额由700马克提高到1200马克，1991年由提高到20xx马克。此外，对于中间裁决而言，多数国家规定终局裁决可以上诉，而中间裁决的上诉受到限制。这是因为，准许中间裁决的上诉会造成上诉的零碎性、重复性，使正在进行的本案审理发生中断结果往往是浪费时间、拖延涉讼。正如法兰克福大法官说的：“为了讲效率，司法部门决不能因循拖延，如准许整个诉讼理由从组成部分一一分别进行审查，那么司法的能动作用就会受到阻碍。”（1）有鉴于此，我国在今后的立法、司法过程中，也完全可以通过排除小额诉讼案件、中间裁决案件的上诉控制上诉权的滥用。（2）降低上诉需求。在控制上诉案件数量上最为恰当的方法是通过提高当事人对一审判决的信赖来减少对上诉的需求。事实上，审判制度的目的就是追求达成值得当事人信赖并能使人民信服的裁判。为此应尽量健全一审（事实审）的程序制度，充实可使当事人信服裁断以便当事人能在该审级对法院表示是否信服裁判并提出资料说服法官等内容。“也就是保障当事人当事人有充分的机会，可籍此预测法官之判断而提出利于节约劳力、时间、费用以及发现真实的材料。经由此等机会的赋予，防止发生突袭性裁判。”（1）无疑这样的制度设置，对于我国的上诉制度改革也有着较大的意义和价值。2、如同笔者在第二部分中所认同的，对我国二审法院的审查范围界亟待进行合理的界定。欲解决这一问题，愚以为应丛以下三个方面入手：（1）明确依据当事人申请进行审查与依法院职权进行审查的关系。根据民诉法第151条的规定，二审的审查范围应当以当事人上诉提出的请求为基本内容。但是有关案件的定性、适用法律以及重大的程序问题，人民法院无论当事人在当事人请求中是否提出，均应依职权主动予以审查。比如在经济合同纠纷中，一方当事人仅对一审判决给付赔偿金的数额提起上诉，要求增加或减少赔偿金。二审法院如果不审查一审定性是否正确，不首先确定合同是否有效，就无法判断当事人上诉请求是否合理。所以，在具体操作上，二审法院应进行阅卷，针对上诉提出的问题以及人民法院依职权应予以审查的主要问题进行查证和审理；（2）明确二审和一审的关系。二审就一审判决中非上诉部分如果认为处理正确，在二审判决中不必认定，以免形成全面审理，即仅就原审判决中的上诉部分进行认定，在判决书主文中不必写明“双方对一审判决的其他内容无争议”或“维持一审判决主文的其他内容”。但是，如果二审中发现原审判决中的非上诉部分存在错误，则应依法纠正，并在判决书主文中写明。另外，需特别注意一审判决非上诉部分无论是否由二审变更和纠正，其法律效力都将因当事人的上诉而停止，这是因为裁判的整体法律效力是不可分的。认为一审判决中未上诉的部分过了上诉期即先于上诉部分发生法律效力的观点是不正确的。（3）明确二审与再审的衔接关系。再审不是一个独立的审级，而是一种特殊的纠错机制，对一审判决中的错误，在当事人上诉的情况下通常应在二审程序予以纠正，而不应因其不属于上诉内容而留待再审程序予以纠正。那样做不符合审判程序的分工，认为地造成一案多审、重复劳动。3、二审终审制这种单一的上诉制度，不能完全适应审判实践的需要，在我国正式加入WTO之际，民商事案件日益增多的情况下，改变这样的局面无疑成为了一个重要的命题。在西方国家不少国家均采取了三审终审制。比如在德国，在普通法院审理的案件采取的就是三审终审制度。德国的普通法院分为四级，即地方法院、州中级法院、州高级法院、联邦最高法院。其中当事人对于经第二审法院审理不服的案件仍可以提出上诉。这样的的制度设计有利于在一些复杂的民商事案件中及时有效的保护当事人的合法权益。对于正处于经济高速发展阶段的我国而言，这样的制度设立对于当事人合法利益的充分救济维护市场经济的秩序无疑有着较为重大的意义；此外，如前所述，在西方对于一些诉讼标的较小的案件规定采取一审终审制度，不得采取上诉制度，这对于我国现行的上诉制度无疑也有着较大的意义。由此，笔者认为，就我国未来的上诉制度的构建而言，在某种程度上离不开法院审级制度的变革。我国应当发展起来以二审终审制度为主，三审终审及一审终审为辅的审级制度，以便适应市场经济发展过程中各种不同民商事纷争的司法救济需求。至于不同案件适用何种审级制度的具体条件，笔者对此的思虑尚有欠周全系统，在此不再赘言。 对普法教育培训班的一点建议今年是“四五”普法教育实施的第三年，各单位按照“四五”普法提出的“两个转变、两个提高”的目标要求，正把普法依法治理工作扎扎实实推向深入。在具体实施过程中，各职能部门和单位针对不同的对象，有计划，有步骤地抓好各类人员的法制教育培训工作。抓好普法队伍的建设，搞好骨干培训是普法教育中一项重要的基础性工作；而举办各类普法骨干培训班（小教员）是培训造就一批合格的法制宣传员队伍，为搞好普法教育创造一个良好的条件。所以，各单位的领导都非常重视这项工作，选派了一批热心普法工作，接受过普法教育，懂得一定的法律知识；有较高的文化水平和较好的语言表达能力，能承担本单位普法授课任务的同志参加普法主管部门和其他职能部门举办的普法培训。这些同志肩负着本单位的普法重任，学习积极性很高。他们非常珍惜学习的机会，希望能多学点东西，以提高自身的法律素质，完成领导交办的普法工作任务。但由于他们在本单位从事的工作不同，其中：有主管政治思想工作的领导干部、企事业单位中层以上经管人员、有经过多次普法教育的老骨干、有党政工人员、保卫科干部、企事业法律工作者、工人等；其次在他们之中文化素质参差不齐，接受知识的能力也不一样。再则普法培训班的学习时间一般都安排在几天，他们要在短时间内将几部法律法规学深学透的确有一定的难度。骨干是普法教育的核心，是一个单位普法教育的人才资源，如何使参训学员在短时间内能掌握一定的知识，这就需要主办者精心的组织和合理的安排。首先，作为主办者既普法教育的主管部门和其他职能部门应结合实际，有的放矢地确定学习内容。根据“四五”普法总体规划和年度实施计划的要求，紧密联系党委、政府的中心工作，有重点地组织学习一些与当前经济工作和社会活动密切相关的法律法规。其次是聘请优秀的授课教师，教师是应具有丰富的法律知识和授课经验的同志担任。目前，各单位聘请的教师有大学教授、社科院的法学专家；有普法讲师团的成员（成员有法院、检察院、公安局、司法局、法制局以及行政执法部门的领导和业务骨干）；还有众多的法律志愿者。第三是教师的经验和水平。教师作用是至关重要的，这是因为培训班学员文化水平参差不齐，接受能力存在着差异，在学习中，常听参训的学员反映对法律法规条文的理解有一定的难度，有些学员文化水平有限，常处于一知半解的状态。再则培训班时间紧，有时半天学一门法律或法规，这就要求授课老师廓清教学思路、完善教学方法，在认真备课的基础上，抓住重点，以保证教学的质量。在具体教学和运作中，如何达到一定的效果，笔者参加过多期普法培训班，有着个人的一些建议，现与同志们商榷。首先，教师在讲学中：一是要条理清楚，简明扼要，在语言上力求通俗易懂。比如学某一部法时，应着重阐述为什么要立这部法律，它的重要性和深远意义？遇到官司如何运用法律，以维护正当的合法权益。二是在教学中，应理论联系实际，以案释法。很多学员在学习中对案例颇感兴趣，对条文的理解有难度，感觉比较枯燥和抽象。所以老师在授课中应着重通过案例分析，结合条文来解读内容，语言上力求简洁，变抽象的语言为具象的事例。这样，即生动又灵活，学员们不但理解了法律法规条文中的含义，即增强了记忆，又活跃了课堂的气氛。三是在教学中，利用高科技工具来增强教学的效果。如采用电子屏幕、录相等宣传工具，提高教学的档次，拓展学习的空间。四是组织考试，检验参训学员的学习效果。培训班授课结束前，应对参训学员组织考核，考试是检验几天以来学员们学习的态度和应掌握的知识面，也是对所学知识的回顾。其次，主办单位和教师还应准备好适用于参训学员备课之用的教学辅导材料，以便他们回去后上课。五是要不断总结经验，探索办学的新思路。授课教师应在总结教学经验的基础上，不断更新教学观念，摒弃旧的教学模式，树立全新的教学理念；作为主办者应征求老师和学员对授课和办班的意见，为以后的办班积累宝贵的经验。普法教育是一项长期的基础性工作，培训班的教学方式和方法应在实践中逐步积累，目的是让参加学习的学员们多学点法律法规知识，并掌握一定的教学方法，为本单位普法教育的深入实施打下良好的基础。xx市xxx司法局：xx二OO5年六月 随着改革的深化和发展，农村剩余青年劳动力不断增加，但其素质提高缓慢，造成农村剩余青年劳动力恶性膨胀。近年来，三都县各级各部门积极想办法，在调查研究的基础上采取分乡镇教育、培训，领办项目，劳务输出，提供服务等措施，使全县农村剩余青年劳动力在一定程度得到了转移。20xx年，根据国务院六部委文件精神，在省、州阳光办的关心指导下，我县积极组织培训转移了500名技工，完成今年的任务。农村劳动力转移培训“阳光工程是一项便民、富民的大事，是实现农业产业结构调整，发展农村经济，促进农民增收，提高农民就业能力的重要途径，是解决“三农”问题的关键举措。 一、我县农村青年劳动力总体状况 1、我县农村青年的规模与结构。根据全面统计，20xx年我县1435岁农村青年6.6万余人。其中男性占53.5，女性46.5。其中1740岁外出务工青年占40左右， 2、我县农村青年转移状况与特征。从总体上看，我县农村青年转移具有以下基本特征： 特征之一：农村青年转移数量增加。近几年，我县农村青年外出数量呈现上升趋势，部分外出青年返回到本地，仍然从事二三产业，农村青年向非农业转移，已成为我县农村的一道“风景线。 特征之二：农村青年转移以初中及以下文化程度为主。在农村青年的转移中，具备初中文化的青年农民唱主角，是主力军,占到8o以上。这些人头脑灵，接受新事物快，到外面闯荡见世面、学技术的欲望高，去外地谋求职业的机会大。 特征之三：工业、建筑业、制造业、商业、饮食业和服务业仍是农村青年转移的主要行业。在20xx年，农村青年转移的行业集中在劳动密集型行业、生产建设第一线和低层次的商业饮食服务业，主要流向为深圳、东莞、广州、上海、福州、北海等发达地区，占到70以上。 特征之四：我县青年转移具有明显的兼业性。这些外出务工的农村青年绝大多数还保留着对土地的承包权，每年除在外务工外，农忙季节都要回家从事农业生产。 3、农村青年转移的积极作用。农村青年向非农产业的大转移，对缓解农村就业压力，增加农民收入，繁荣县域经济，促进农村经济乃至整个国民经济发展发挥了积极的重要作用。 第一，农村青年以其工资要求低、就业期望值不高、勤劳能干、能吃苦等特点，增强了在城市就业的竞争性，这对促使我县劳动者就业观念的转变，推动劳动就业制度的市场化改革具有积极的作用。 第二，农村青年在城市从事的大多是脏、苦、累和城市人不愿干的工作，而提供的是城市居民生活中迫切需要的家政、医护、环卫、建筑等特殊服务，对方便城市人民生活，适应社会化服务需要等起到了非常重要的作用。 第三，农村青年向城镇的转移，是城乡之间劳动要素相互吸弓l和互动过程，更多地表现为追求在城市扩大视野、增长见识、掌握技术等人力资源积累，通过城市经济的“扩散效益”，为农村的城市化、工业化发展注入更多资金、技术、信息，对推动农村经济的发展起到了非常重要的作用。 第四，农村青年向非农业转移，是解决农村剩余青年就业以及增加农民收入的有效途径。据调查，外出农村青年的年平均纯收入为3000元左右，比全县农村居民的收入水平大约高出1500元左右。同时，外出青年返回农村，又将城市的生活方式、观念及有关信息带回农村，对于缩小城乡生活差距，改变传统生活方式，提高消费水平与生活质量也起着潜移默化的影响，客观上为开发农村消费市场做了观念和物质的准备。 二、主要措施 (一)加强领导，健全工作机构。为抓好农村劳动力转移培训“阳光工程”，我县把此项工作作为一件大事来抓，成立了以县农业局副局长为组长的工作领导小组，设立了阳光工程办公室，配置了相应的工作人员专抓此项工作，制定了培训计划和方案，对培训专业、人数、时间、方法提出了具体要求，做到了年有规划，月有安排，有底数的步步推进。 (二)、狠抓培训基地建设，提高培训质量。为将我县阳光工程项目实施好，工程领导小组认真对县内的教育培训机构进行审核，通过对师资力量、教育教学设施、培训经验的对比，认定三都县劳动就业办和三都县民族职业教育中心为我县培训基地，这两个培训基地有一定的培训经验、培训硬件设施和师资力量，能提高培训人员素质，保证受训农民的转移就业。得到认定后，这两个基地及时地安排人员，成立了项目实施小组，购置了相应的教学设备，确保了农村劳动力转移培训工作的顺利开展。 (三)、认真调研，有的放矢搞好培训 近年来，我县每年都要采取问卷调查、走访、座谈等方式，对农村青年思想状况进行调查。从近年来的调查结果来看：广大农村青年致富成才的愿望更为强烈，60以上农村青年认为增收无门路，其原因，67的农村青年认为缺乏技术，37的农村青年认为缺乏资金，他们普遍认为外出是解决技术和资金问题的有效途径，所以60以上青年希望外出务工。 (四)实行订单培训，提高就业率。我县采取整合社会资源，借机发展的方式探索出了一条培训与就业结合的培训形式。与企业的培训基地联合，由企业出就业岗位，出培训设施设备，出技术力量，就业办负责招生、教学和管理，共同建立集吃、住、教学于一体，同时容纳几十人的培训基地，如由深圳市爱德康珠宝首饰公司、东莞市石排镇金飞达电子厂、深圳运发集团等企业提供就业岗位，创办了技工技术培训班，取得了多名大龄农民工集体就业的好成绩。这种培训方式是我县与外地一些规模较大、实力较强的公司、企业合作的硕果，我们借助这些公司的技能设备和师资力量举办培训班，实施农村劳动力转移培训，由我县培训基地教师和企业培训教师共同承担教学任务。现深圳市爱德康珠宝首饰公司已招收农村劳动力学员96名，东莞市石排镇金飞达电子厂已招收440名。 (五)加强培训管理，搞好跟踪服务。搞好农民工转移就业跟踪服务是转移农村青年剩余青年的重要环节，在实际操作过程中，结合实际不断充实完善，每个月都进行就业培训跟踪服务。首先是搞好信息服务，一是与企业建立了信息联系制度，经常性地了解输送的农民工的工作、生活情况，二是加强与乡镇就业指导站联系，引导广大青年合理流动，与法律服务站共同维护外出务工青年合法权益，提供法律帮助等。其次，是协调党政及有关部门为农村青年外出务工或在家领办项目提供政策、资金、物资帮助。再次，营造氛围，对外出务工青年典型、青年星火带头人、返乡创业的青年典型进行大力表彰和在报刊、电视台等媒体上对转移农村剩余劳动力的政策措施、办法等进行大力宣传，从而营造一个为转移农村剩余青年劳动力服务的好环境，解决好他们的后顾之忧。 (六)运用多种方式，拓展就业渠道 实现转移才能真正达到培训的目的，我们在农村劳动力转移培训工作中始终贯彻这一思想，以县场需求为导向，以转移就业为目标，实行培训与就业挂钩的方法，确保培训质量，拓展就业渠道，使培训工作实打实，不走过场。为了能妥善解决参加培训人员的就业问题，我们采取了一系列的措施：首先，多次深入21个乡镇的劳务站进行调查研究，联系用工单位；其次，运用电视、广播、粘贴广告等多种传媒方式刊登信息。第三，建立农民科技教育培训基地，把县乡村三级劳务联络捆绑在一起，实行资源共享，打造就业平台；第四，建立培训就业中心，专人负责就业工作。针对我县属劳动力输出地区的情况，就地为培训的劳动力找婆家，一个人一个人的落实，已为部分人就地找到致富的岗位，收到了良好的效果。 (七)健全报帐机制，实行专款专用 我县的“阳光工程”项目款由县财政局、农业局阳光工程办共同管理，培训基地将招收的农民工进行培训，对合格的农民工，由培训基地及工程办的人员共同送达厂家，经过企业一个月的岗前培训，上岗就业，由接收企业提供签字盖章认可接收人员名单，县财政局、农业局阳光工程办根据就业人员数量按比例将补助款拨付给培训基地。这样就有效地督促了培训基地提高培训质量，提高所招收的农民工的就业率。 三、取得的成效 (一)培训与转移情况 今年我县共培训8期、6oo人，完成了今年转移培训任务，就业办共转移培训536人，职教中心共转移培训64人，主要转移到深圳市、东莞市等，培训专业有电工电子、机械制造、驾驶员、乘务员等。其中深圳市爱得康珠宝首饰公司接收96人，东莞市石排镇金飞达电子厂接收440人，深圳市运输发展集团公司接收64人。 (二)农民工就业情况 今年转移的60o名农民工，主要从事首饰加工、电子设备制造和客运驾乘等行业，劳动强度相对较轻，而薪酬却相对高一些，据第一批赴爱得康珠宝首饰公司就业的农民工反馈的信息，他们的月工资在8001000元左右，由于受过一定的培训，有的农民工已升为领班、组长，就业环境相对稳定。 (三)效益 1、经济效益由于采取了系统的培训，所输送的农民工市场意识、竞争意识、工作能力有了显著提高，今年输送的600名农民工全部得到就业，月工资比自行进厂就业的工人高15o元左右，月纯收入若按最低400元计算，600名工人每年收入将达290万元左右。这可进一步改善农民工及家庭的生产生活条件，对促进家乡的经济发展起到了积极的作用。 2、社会效益 由于培训转移的农民工就业有保障，且收入相对较高，对其他的农民工震动极大，第二批输送进厂就业后，来报名参与培训的农民显著增加，由于培训经费和名额有限，我县筛选了一些素质高、工作能力强的人员组织培训，剩余的则输送进其他一些厂家就业。通过有效转移，增加了农民工的收入，扩大了民工的视野、增长了见识、掌握技术等人力资源积累，通过城市经济的“扩散效益，为农村的城市化、工业化发展注入更多资金、技术、信息，对推动农村经济的发展起到了非常重要的作用。 四、存在的主要问题 20xx年农村劳动力转移培训虽然取得了一定成绩，但存在问题也是显而易见的。一是全县发展不平衡，好坏差距明显加大，个别乡镇不能正常开展工作；二是对转移培训认识不高，还没有真正把农村劳动力转移培训工作作为发展机遇，拓展职能的高度来抓，部分乡镇分校畏难情绪还很大，工作力度不够；三是职业技能培训的基础条件还不能适应培训工作的需要，缺乏独立开展培训工作的物质条件和技术 力量；四是招生、培训、就业服务一体化机构还不健全，业务工作还不成熟；五是跨区输出没有实质性进展，这些问题将在明年工作中努力解决。 五、下一步工作的努力方向 2oXX年重点抓好：一是农村劳动力转移培训机制建设的提高，县乡(镇)三级要健全劳务培训站，配齐专职人员，达到招生、培训、就业、服务一体化能力明显提高；二是职业技能培训基地建设的提高；三是多措并举搞好农业科技创新培训方式，使农业科技培训质量有明显提高，努力借助劳动部门摸清本地农村劳动力资源底数，在利用广播、电视、科技下乡进行农业科技培训的基础上，聘请有经验的教师，组织开展农业科技专题培训班，提高农业科技培训质量，把农业科技培训与打造三都县农村劳动力就地转移特色结合起来，适应我县农村劳动力就地转移的客观需要；四是充分利用职业教育服务中心的场地、设施、师资等力量，发挥我县职业培训优势；五是加强农村青年培训，主要针对外出青年要从事的项目有针对性地对农村青年进行培训，2018年计划组织培训1o00人，培训电工、焊工、家政、缝纫、烹调、美容美发、建筑、摩托修理等工种；六是加强引导，引导广大农村青年合理流动，避免肓目流动。 23 / 24