“大保障”理念下的失地农民保障制度研究.doc

“大保障”理念下的失地农民保障制度研究The Primary Exploration on the landless Peasants Security System under the Concept of Great Security YANG Bin ， WANG Jia-yin ， HE Qi ， ZHANG Yong-mei (School of Public Administration, Northwest University, Xi'an 710127， China) Abstract: The security system is to protect the landless peasants rights and interests of institutional arrangements, and to achieve sustainable livelihoods for landless peasants important way. The survey found that Farmers Chang'an security system supply and demand, that is, short-term and long-term resettlement livelihood, resettlement mode and a variety of living resources in a single conflict. The regulation of these contradictions need to " Great view of professional security " concept built under the guidance of scientific concept of Farmers protection system ,which can be achieved through institutional building sustainable livelihoods for landless peasants. Key words: the landless peasants security system; great view of professional security; Chang'an district 改革开放以来，我国进入了迅速发展的时期，GDP总值和人均GDP都在平稳增长，我国的经济、社会、文化事业得到了全面的发展。然而，我国的发展属于后发现代化，在凸显后发优势的同时，后发劣势也带来了许多问题，失地农民问题就属其中。根据全国土地利用总体规划纲要，2000-2030年我国将占用耕地超过5450万亩，这意味着到2030年我国失地农民规模达1.1亿人（邓大才，2008）。失地农民问题成为我国城市化进程中令社会各界都十分关注的一个新问题（戴中亮，2010），对该问题研究的文献可谓汗牛充栋。仅1999-2008年在CNKI数据库中输入“失地农民”可以检索到4829篇文章（易国锋，2009）。由于该问题研究的时效性甚强，笔者挑选2006年以来的的文献进行研究，归纳出以下的研究热点：失地农民社会保障研究，失地农民就业研究，失地农民补偿安置研究，失地农民权益研究，失地农民市民化研究，失地农民社会适应性研究等方面。通过对这些研究热点的进一步剖析，发现在2006-2010年间，学界从经济学、政治学、社会学、管理学、心理学、伦理学等角度对失地农民问题展开了大量的研究，学者研究所取得的成就可归纳为以下几点：一是充分认识到失地农民问题的重要性；二是多视角研究失地农民问题，拓展了研究的视野；三是在研究方法上社会统计学方法的应用、计量分析方法也被逐步引入。然而，这些研究也存在一些不容忽视的问题。首先，从研究方法和研究思路来看，多采用“实证研究”方法，文章常从宏观角度以“现状问题原因对策”分析出现，缺乏对具体而详尽的微观和中观问题进行深入探讨；其次，从研究的理论基础上看，尽管学界的出发点是从不同学科背景展开的，但许多研究理论基础薄弱。如设计失地农民社会保障制度时，有关失地农民保障理念、原则、目标等问题没有弄清楚，因而所提出的对策和建议值得商榷。基于此，本文根据对长安区失地农民的调研，指出失地农民保障制度的供需矛盾，在此基础上试图通过“大保障”理念下的失地农民保障制度缓解这些矛盾。 一、失地农民需要什么样的保障制度：长安区的调查 通过对西安市长安区失地农民的调查研究，可以归纳出失地农民的特点，以了解失地农民对保障制度的需求，为合理制定失地农民保障制度提供依据。 （一）西安市长安区失地农民特点 长安区位于西安市南郊，2000年以来，在利好的经济政策带动之下，长安区的城市建设迅速展开，城市化水平不断提高，在韦曲镇和郭杜镇兴建起规模庞大的大学城，同时，在高新技术产业带动之下，长安区成为许多著名企业的聚集地。拥有教育资源和科技资源的长安区域经济也出现突飞猛进的发展。然而，城市化在凸显其正外部性效应时，一些负外部性问题也出现了，其中引人注目的是长安区的失地农民问题。在长安区的城市化建设中，因大学城建设和企业入驻使得一部分农民失去土地，成为失地农民。其生存和发展权、人格尊严权、土地财产权及附属权、社会保障权等出现损失。为了深入了解西安市长安区失地农民的生存状况并为妥善处理失地农民问题提供理论支持，笔者于2010年6月-7月份，根据长安区失地农民的分布状况采用非概率取样中的判断取样方法，选取西安市长安区3个村庄进行入户调查。调查样本120户，其中，完全失地的有60户，不完全失地60户；走访失地农民200人，其中，完全失地有100人，不完全失地100人。经过对调查信息的整理和分析，笔者归纳出以下几点失地农民的特点： 1. 失地农民成为“三无人员”。失地农民失去土地之后，成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无人员”。在传统经济社会下，农民依靠土地获得生活保障，“种粮”也成为农民的主要收入来源，农民也以在土地上耕作为业，然而，失去土地之后，土地保障功能弱化，加之长期以来依靠土地生存的农民其工作技能主要围绕在种田之上，在其他行业就业难上加难，这使得失地农民无田、无业。同时，和城市居民相比，失地农民社会保障水平不能与城镇社保一视同仁；和农村居民相比，失地无业使得失地农民社会保障水平降低。在调查中发现，调查样本中，76%的人没有工作，10%的人有固定工作，14%的人主要是依靠在城市打工、在大学从事清洁工作养家糊口。而低保制度缺失、看病依靠新农合、就业保障机制不健全是失地农民保障制度的真实表达。 2. 失地农民担心“可持续生计”。“可持续生计” 是指个人或家庭所拥有和获得的、能用于谋生和改善长远生活状况的资产、能力和有收入活动的集合。在调查中发现失地农民对未来生活表现担忧，尽管在长安区补偿安置中采取“货币补偿+房屋安置”模式为主的组合补偿模式，但是这种补偿仍然遵循“不完全补偿原则”，没有考虑到失地农民未来的生活。而依照林乐芬所提出的失地农民补偿的理念，失地农民的发展权应该受到重视，根据对现行补偿安置模式的考量，就业安置也许是实现失地农民发展权的主要途径之一。但在长安区失地农民补偿安置中，就业安置很少，相关的就业培训指导不多，“可持续生计”成为失地农民关注的重点。 3. 不同的失地农民有不同的需求。笔者通过失地农民年龄和安置模式、家庭结构与安置模式、职业与安置模式、文化水平与安置模式的相关性分析发现不同的失地农民有不同的需求。年龄较小的、职业不稳定的失地农民希望得到就业安置；年龄较大、职业稳定的失地农民希望得到货币安置；文化水平较高的失地农民比文化水平低的失地农民更倾向于社会保障安置等等。 （二）失地农民需要什么样的保障制度 通过对长安区失地农民特点的分析，可以发现失地农民需要的保障制度应具备以下特点：1.设计的保障制度既能保障失地农民生存权，又能保障失地农民发展权；2. 设计的保障制度要实现失地农民“可持续生计”；3.设计的保障制度要满足不同失地人群的需要。根据这些特点，地方政府和土地开发商要设计一个多层次、保障形式多样化的失地农民保障制度。 二、征地方提供什么样的保障制度：长安区的调查 通过对失地农民的问卷调查和访谈，以及通过对长安区征地办法的研究，发现征地方的保障制度主要是提供货币安置、房屋安置。 （一）货币安置 货币安置模式是指政府将失地补偿费用以货币形式给予失地农民，其补偿和安置的核心是对集体经济组织及被征地农民实行完全的货币补偿，补偿后被征地农民自谋出路，政府不再承担责任。在现行操作中，有一次性货币补偿模式和分期货币补偿模式。根据调研，发现在这3个村子的失地补偿中，兼用了一次性货币补偿模式和分期货币补偿模式。具体操作办法是根据失地农民家庭人口数，每人给予一笔补偿费用；同时在征地后几年内，每个月再给予一定金额的补偿款。这种模式简单易行，但是由于农民文化水平较低，投资理财观念欠缺，许多失地农民对补偿款的合理利用表示担忧。调查发现66%的样本担心补偿款的合理利用问题，82%的样本担心补偿款用完后的生产和生活问题。 （二）房屋安置 房屋安置模式是指开发商在征用土地中划出一片土地为失地农民修建房屋，供失地农民居住。调查中发现，征地单位都采用了这种方式，给予失地农民每人数十平方米的补偿，但是不同村子的补偿面积不同。地理位置、区域管辖、经济发展水平成为影响房屋安置面积大小的主要因素。同时在对这三个村子的调查中还发现，补偿面积较少的村子的村民对补偿政策极不满意，通常采取上访的方式进行申诉。 （三）其他安置方式 调查发现，有的样本村除了采取上述补偿模式外还采取给失地农民一定面积的商铺予以补偿，有的村子将失地农民纳入社会救助体系，具体操作办法是给超过一定年龄的老人每月发放最低生活保障。商铺补偿的办法考虑到失地农民长远的生存和发展，但商铺位置、商铺管理又成为失地农民极为关心的问题；将失地农民纳入社会救助体系考虑到年龄较大的失地农民的生存，但是年龄较小的失地农民缺乏社会保障也是理论界值得研究的一个问题。 三、失地农民保障制度的供需矛盾 长安区在对失地农民进行补偿时，所提供的保障制度与“失地农民可持续生计”存在许多矛盾，包括短期安置与长期生计的矛盾、安置模式单一与多种生计资源的矛盾。 （一）“短期”安置与长期生计的矛盾 在征地过程中，开发商、政府和农民的利益点存在差别。对开发商而言，基于企业盈利性的动机，能够尽快达成征地协议，以最小的成本获得土地的开发权是其关注的焦点。在这种理念支配下，农民长期生计权被开发商所忽视。对政府而言，保障失地农民生存权是其不可推卸的责任，同时，因土地开发而发展区域经济也是其关注点之一。对农民而言，失去土地即是失去保障权，可持续生计是农民在失去土地后关注的重点。然而，因开发商、政府和农民在土地征用制度制定的博弈过程中，相互之间的力量差别悬殊，对失地农民的补偿安置常常没有关注失地农民长期生计。因此，实践操作中征地方过分关注“短期”安置与失地农民对长期生计的呵求之间形成矛盾。 （二）安置模式单一与多种生计资源的矛盾 征地单位的“短视”引发补偿中的诸多问题，安置模式单一（郭正涛，刘涛，付荣，2010）是其中一个需要学界关注的问题，郭正涛的研究发现失地农民经济性补偿过多，就业补偿、安置补偿考虑过少。而根据失地农民可持续生计的内涵，失地农民可持续生计需要多种生计资源的供给，这就造成实践中安置模式单一和理论上多种生计资源促进发展的矛盾。 这些矛盾的存在，使得我国对失地农民进行补偿时所构建的保障制度缺乏长远利益考虑，使得部分农民因失地而致贫，因失地而失去权益（曹志海，2007）。为了促进失地农民问题的有效解决，推动社会和谐发展，笔者试图在“大保障”理念下构建关注长远生计的失地农民保障制度，以妥善解决失地农民问题。 四、矛盾求解：“大保障”理念下的失地农民保障制度探析 对于解决上述失地农民保障制度的供需矛盾，笔者探讨为失地农民建立“大保障”理念下的失地农民保障制度。“大保障”理念是基于失地农民生存权和发展权的考虑，根据我国现行失地农民保障制度的安排，结合我国社会保障制度妥善解决失地农民问题应该树立的理念。这种理念和当前失地农民保障理念有以下区别：第一，出发点不同。“大保障”理念的出发点是实现失地农民的可持续生计，而当前的保障观主要出发点在于解决失地农民的生存问题，发展问题关注较少；第二，期限不同。“大保障”理念立足于在长期内解决失地农民问题，当前的保障观主要考虑在短期内解决失地农民问题；第三，采取的保障措施不同。在“大保障”理念的指导下建立生存和发展保障制度，而在当前保障观的指导下建立生存保障制度。笔者认为本着合理解决失地农民问题的角度，我们应该有“大保障”理念。 依据“大保障”理念，我们构建的失地农民保障制度应该遵循以下原则，即可持续生计原则、兼顾公平和效率的原则、兼顾失地农民的生存权和发展权的原则以及促进失地农民的全面发展的原则。根据这些原则，我们构建的失地农民保障制度包括：失地农民生存保障和失地农民发展保障。如图1所示。其中，失地农民生存保障是基于保障失地农民生存权所建立，失地农民发展保障是实现失地农民发展权的体现。在市场经济条件下，农民失去土地之后，其就失去了生存和发展的资本。因此对失地农民提供一种既能满足生存又能促进发展的制度安排是必须的。基于此，构建包括最低生存保障和基本发展保障的失地农民“双层次保障体系”是一种必然选择（杜伟，黄善明，2009）。在此，笔者定义满足最低生存保障的制度是失地农民生存保障；满足基本发展保障的制度是失地农民发展保障。 图1失地农民保障制度的体系 失地农民生存保障是由开发商和政府向失地农民提供的物质和服务保障，是保障失地农民的基本生活权利的制度安排。其核心是失地农民社会保障。如图2所示，失地农民社会保障包括失地农民社会救助保障、失地农民养老保障、失地农民医疗保障以及失地农民就业保障。根据社会保障学理论，失地农民社会救助保障主要是最低生活保障制度；在养老保障和医疗保障方面，笔者建议根据不同人群的划分使不同群体纳入不同的养老保障体系；失地农民的就业保障主要是依据社会保障理论由政府向国民提供的教育福利、教育培训、失业保险等。总之，失地农民社会保障可在现行框架下运行，没有必要专门为失地农民构建特殊的保障制度。 图2失地农民社会保障体系 失地农民发展保障是为失地农民提供满足实现发展权利的制度安排，指在满足失地农民基本生活的前提下，通过政府和开发商为失地农民所提供的物质和服务保障，以促进失地农民长期生存和发展。如图3所示，失地农民发展保障包括失地农民就业保障和失地农民特殊保障。失地农民就业保障包括一部分由政府提供的失地农民就业保障和由开发商提供的失地农民就业保障。政府可以通过就业政策的制定、就业指导、就业市场的完善等方式保障失地农民就业；而开发商则可以通过按市场经济体制雇佣失地农民为其工作、为失地农民提供培训等就业安置方式保障失地农民的就业安全。失地农民特殊保障主要根据失地农民发展问题中的失地农民市民化、失地农民心理健康等问题提供的保障。具体而言，政府和开发商可以开展心理咨询、心理疏导逐渐使失地农民适应并融入城市生活。 图3失地农民发展保障体系 通过失地农民生存保障和失地农民发展保障，可以实现失地农民可持续生计。如图4所示。失地农民可持续生计要求失地农民拥有生存能力、就业能力和适应社会的能力，这些能力可由失地农民保障制度所获得。具体而言，失地农民就业保障为失地农民提供生产性就业能力；失地农民社会保障保障失地农民的生存和安全，满足失地农民的生存需求；失地农民适应性保障和心理健康保障使失地农民能够有效适应新的环境，锻炼了失地农民适应社会的能力。而通过生产性就业能力、生存能力和适应社会的能力同时还有一些其他的能力，如财富积累能力等，可以实现失地农民可持续生计。 城市化推进了区域经济的发展，但也使许多农民失去土地。农民失去土地后，其生存和发展问题令人堪忧。政府为妥善解决失地农民问题，建立了失地农民保障制度，该制度是保障失地农民权益的制度安排，是实现失地农民可持续生计的重要途径之一。然而，在现实操作中该制度存在很多问题。长安区的调查发现失地农民保障制度的供需矛盾，这些矛盾包括短期安置与长期生计的矛盾、安置模式单一与多种生计资源的矛盾。这些矛盾影响到失地农民的长远发展。基于此，本文在“大保障”理念，即基于失地农民生存权和发展权的考虑，根据我国现行失地农民保障制度的安排，结合我国社会保障制度妥善解决失地农民问题应该树立的理念的指导下构建科学的失地农民保障制度，这个制度由失地农民生存保障制度和失地农民发展保障制度组成，失地农民生存保障制度保障失地农民的基本生活，失地农民发展保障为失地农民提供满足失地农民实现发展权利，通过这两种制度的合理安排，可以为失地农民培养就业、生存、适应社会的能力，最终促进失地农民实现可持续生计。 图4失地农民保障制度和可持续生计