发展变局地方财政再迎挑战.docx

发展变局，地方财政再迎挑战自20XX年以来，地方政府一直过着“紧日子”，财政收支矛盾日益尖锐，地方债务风险也随之隐现。尽管有一系列积极政策的支持，但由于地方经济内循环的不畅，以及监管对风险的高度关注，地方政府的财政压力始终居高不下。这一问题在今年上半年显得尤为突出，地方政府不仅面对税收收入的增长乏力，还正在面临土地出让收入骤减的问题，使得已经困窘的可用财力雪上加霜。虽然在7-9月间，部分地区经济运行逐渐向好，有整体回暖之势；但随着外部局势的变化与疫情的反复，持续不久的回暖已然终结，稳增长压力进一步增大，地方财政正在面临新的挑战：土地收入持续低迷自20XX年以来，随着房地产库存去化速度的下降以及金融监管的深化，持续增长多年的房地产行业迎来周期性的大调整，使得土地需求大幅减弱，地方财政收入也随之下降。并且，许多地区的地方政府以及城投长期以土地整理为主要发展模式，一旦土地需求锐减，将使得地方财政的现金流面临快速下降，从而使得短期偿债压力升高，导致可用财力空间持续萎缩。在之前的困难中，仍有许多地方政府寄希望于政策与监管的放松来提振土地市场的需求，但如今现实告诉我们，在持续多年的房地产扩张周期后，整个行业与系统需要解决的问题非常之多，使得调整与低迷的时间将超出预期。也就是说，地方政府还将面临很长一段时间土地出让收入不及预期的困境，这也是多地限制土地出让收入作为专项债券收入来源的重要原因。这意味着地方财政的紧日子还将持续一段不短的时间，并且随着城镇化速度的放缓，随之而来的产业结构调整也将促使地方政府在困境中寻求新的发展模式；只是地方政府适应新的市场化制度与模式仍然需要时间，转变理念与投资方式，并非一朝一夕可成。财政增量工具见顶在今年上半年的财政收支矛盾中，尽管地方财政收入下降较为明显，但宏观政策给予的一揽子政策仍能弥补地方财政收入缺口，使得地方财政支出仍能维持6%左右的增幅，托底地方经济运行。但在政策实施时，将全年的政策空间较多的用于上半年，如地方专项债券基本上已于六月末发行完毕,使得下半年可使用的政策工具规模有明显下降，使地方财政面临更为严峻的收支压力。尽管宏观政策也注意到了这一问题，但在债务风险的挑战下，财政增量空间整体有限，下半年经济工作会议也只是强调从存量限额中做文章，最终批准于年内增量使用的专项债务限额也仅为5000亿元。这也就意味着地方财政的压力会随着政策空间的下降进一步显现，尤其是在要求“稳投资”的大背景下，地方收支矛盾与债务压力将在近期持续升高。这意味着，随着未来货币政策的进一步调整，持续多年的债务问题将迎来新一轮解决的“窗口期”，压在地方政府头上的“债务大山”，再次到了不得不处理的重要时刻。投资循环仍有阻滞在近期的经济循环中，最大的问题在于需求的普遍不足,因此宏观政策多次提出地方政府及国有企业应当承担起社会责任，通过加大投资的方式来弥补失去的需求，促进经济运行恢复合理区间。但从地方经济循环来看，过去地方政府投资项目的核心要么是基建投资-土地财政的循环，要么是通过地方债务拉动投资；在地产遭遇阶段性困境以及严格限制地方债务增长的当下，成熟的投资链条已然不能持续，许多地方政府都对新增投资的投向毫无头绪。从当前的市场化改革来看，是希望基建领域加强市场化运作，以市场制度来提升投资的有效性。但由于配套改革仍需要时间，当前的基建投资项目仍然普遍处于收益不明的状态，很难通过市场化制度进行落实。以近期较为热门的城市更新模式为例，城市更新是通过城区内的既有建筑修缮改造、低效用地再开发以及部分土地的拆旧建新收益来横向补偿公益性的基建与公共服务投入；但这些项目普遍面临一二级联动开发难以合规和房地产市场需求不足的问题，导致项目普遍很难落地。因此，当前基建投资与地方债务的困境是在旧循环链条已经断裂、新机制尚未建立之间的尴尬阶段，地方财政自然也随之面临投资与产出间期限严重错配问题。在新的循环建立、阻滞基本解决之前，地方财政将持续面临收支矛盾压力的提升，以及不断改革的步伐。地方发展模式的大变局，已经开启。