我国当代教育法律体系中社会教育责任的缺失.doc

我国当代教育法律体系中社会教育责任的缺失 治理一词已在世界范围内提倡很久，笔者首先追本溯源分析了治理的四个内涵目的在于发展、方式倡导多样、过程重在预案、主体变为多元化。基于对治理一词的分析，本文认为实现社会教育责任的教育治理具有多重途径，如法律层面地硬性规定、舆论导向的鼓励参与、伦理道德层面的应该参与等，本文从法律层面探讨了校外教育机构及非教育机构两大主体教育责任的缺失，并对相应对策进行探索。 田佳，辽宁师范大学教育学院，讲师，研究方向比较教育。 一、从治理的内涵看社会参与教育治理的必要性 在说文解字中，“治”即水，“理”意为治玉，二者合一，均有协调、顺应其发展规律的含义，简言之，就是不能强制执行。1989年，世界银行首次采用了治理（governance）一词并如此界定，“通过建立一套被接受为合法权威的规则而对公共事务公正而透明的管理，是为发展而在管理一个国家的经济和社会资源方面的权力。”全球治理委员会（CGG， Commission on Global Governance）在我们的全球伙伴关系中如此界定“治理是各种公共或私人、个人或机构管理公共事务的多种方式的综合，其中既包括使人们服从的强制性正式制度安排活规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式制度安排，其目的是通过采取持续的联合行动使利益冲突得以平衡和调和。” 基于世界两大权威机构的概念界定，结合我国古代说文解字的原初含义，从中可以尝试挖掘“治理”的内涵。首先，治理的目的在于发展，以中国古语解释即顺水推舟，而非简单的控制住某一单一问题即可停止，着眼点应落在解决问题基础上后续的发展是否会更顺畅。第二，治理的方式不再仅仅是单一的强制性方式，强制性是“管”的突出特征，治理的方式应在“管”的基础上实现“理”，即合作参与、共同认可、多样途径。第三，基于对于治理目的与方式的分析，治理的过程应该包括管理，但核心不在“管”在“治”，也就是说，要有长远的目光看待问题，作出全面合理的预案，从源头进行疏通引导，控制问题的源头而非当问题发生时再去解决。第四，治理的主体不再仅仅是管理者，而应是多元主体的合作，任何问题的出现都关涉到多方利益，单纯依靠政府等公共机构，不仅力量有限，而且无法实现手段多样化和利益最大化，易于出现强制性管理的后果治标不治本，最终可能因为解决一个问题而带来更多的问题，不利于可持续发展思路。 如果说自统治向管理的转变是我国由人治社会向法治社会的成功转变，由管理向治理的转变应该说是我国已经开始迈向善治法治、德治、仁治三者合一的社会。 2018年1月15日，教育部长袁贵仁在全国教育工作会议上作了题为深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化的报告，其核心词汇即“教育治理”，由此引发了教育界学者们对于“教育治理”各个视角的热议。 我国“教育治理”一词的提出，应该说依托于“服务型政府”的思路，一改自上而下、一元单向的管理模式，倡导多元主体围绕共同目标、共同参与解决问题。既然治理的主体应是多元的，教育治理的主体除了管理者即政府外，还应包括学校、家庭、社会，也就是说，教育的发展必须正确处理好政府与学校、家庭、社会的关系。因此，教育治理中的社会参与极为必要。 二、教育法律法规中社会教育责任的缺失 法律法规是国家建设与发展的根基，是规范人的行为的基本标准与要求，教育法律法规即规范教育活动的根本，实现教育治理的第一步也应是从教育法律法规层面实现多元主体的参与与合作。我国教育法律体系中社会教育责任的缺失即指校外教育机构及其他社会组织机构的教育责任缺失。 首先，校外教育机构教育责任在我国教育法规体系中的缺失。早在解放前，我国就已经有中国福利基金会等校外教育机构的雏形了。1949年4月，我国召开青年团第一次全国代表大会，通过了中国新民主主义青年团工作纲领，其中写明青年团应“与职工会和民主妇联会以及人民教育机关共同组织儿童的野营、儿童俱乐部、儿童体育场、儿童疗养所、保育院等。”截止1956年，我国共少年宫（家）137所，辽宁省校外各类教育场所3600余所，但文革期间全面停办。改革开放后，我国教育法律体系逐步完善，关于加强少年宫工作的意见、少年宫（家）工作条例、关于改进和加强少年儿童校外教育工作的意见、关于创造良好社会教育环境，保护中小学健康成长的若干意见等一系列相关教育法律法规出台，明确了学校教育与校外教育应建立“相互联系、相互补充”的关系，但是如何联系、如何补充，如果建设不当又该如何处理等却在各类教育法律法规中没有表述，就导致社会上各类补课班多于促进青少年全面发展的实践课堂，多数校外教育机构都成为学校教育的极端化发展状态而无合作可言。 此外，其他社会组织机构在我国教育法规体系中教育责任的缺失。如果说校外教育机构未能完成与学校教育相互合作的这一构建初衷，那么其他社会组织机构的教育责任则很难在教育法律法规中找到明确的条款。社会各类组织机构应承担各自的教育责任共同推进各类群体的教育，这是终身教育理念引入我国后即得到广泛认可的，但是社会各类组织机构究竟应在教育方面承担何种责任尚未有明确法律规定，各类企业机构拒绝应届毕业生导致就业难，追其原因，除了学校教育与社会脱节这一因素外，很大的原因在于这些组织机构不愿、未能承担教育责任。以法国为例，2018年法国颁布终身职业培训和社会对话法，明确了“个人接受培训权”，“所有履行不定期合同的工薪者，每年可以享有接受20小时培训个人权利。这一年度权利可以累积6年即120小时”。个人享有接受培训权，那么也意味着社会相应的各种组织机构有提供培训时间、提供培训内容的责任。 教育发展至今，我们对于教育规律的认识已经逐步深入，教育不应仅仅停留于学校范围内也是得到社会各界广泛认可的观点，但是，如何让教育不局限于学校范围内、如何让社会参与到教育的发展与促进之中？这便是教育治理的核心多元主体的尊重、认同与参与。各类社会组织机构应享有参与的权利，获得参与的机会与途径，参与的过程应规范化、合法化、合理化。实现多元主体参与教育治理的第一步即应是构建更为完善的教育法律体系，从法的层面明确他们的权利与义务，做到有法可依、有章可循。 三、社会教育责任在教育法律体系中的明晰 俞可平在推进国家治理体系和治理能力现代化一文中指出了统治与治理的五大区别、国家治理现代化的五大标准和推进国家治理现代化的六大举措，其中无不围绕法治不足与制度仍需创新的困境而展开。落实于教育领域，教育治理现代化的基础也应是教育法律体系的进一步建设与完善。对于社会教育责任的明晰对策，笔者认为主要通过以下几方面展开。 首先，观念思想层面，应解放思想，冲破传统和教条的束缚。法的确立需要由人来完成，传统观念不改变，立法过程中仍会渗透出一些问题。发展教育是政府的事情、实施教育是学校的事情，这是多年的陈旧观念，社会组织机构的教育责任在传统观念中一直是被忽视的，只有从思想层面明确社会组织机构应承担教育责任，才能在教育立法过程中得以体现。另外，在观念层面，还应破除官本位观念。官本主义的实质在于“官员的权利本位，它与建立在公民权利本位之上的现代政治文明和现代国家治理是格格不入的，与社会主义政治文明是背道而驰的”。如果不能破除官本位的观念，教育治理只能徒有治理之名而依旧是统治、管理之实。官本位观念的破除，才能在立法过程中真正实现公民权利本位，在立法过程中明确各主体的权利与责任，保证教育治理多元主体协同合作的顺利实现。 第二，在法的构建层面，即立法层面，应该首先保证教育法律体系的完善。目前，我国关于教育的各种法律法规、部门规章很多，但是仔细整理分类，经常出现下位法已存在多年却缺乏上位法的现象，社会教育责任领域的法律法规也尚未系统确立。社会教育责任的相关规定应该体现于我国拟确立的终身教育法之中，近几年许多省市陆续出台了终身教育促进条例，但法律层面的终身教育法却始终难产，没有上位法的依据，地方条例又依何而立？未来我国的终身教育法是否要反过来依照各地方的终身教育促进条例来确立？这个过程是不可逆向的。又如，上海浦东新区教育公共治理实践中民办教育机构盈利性制度与我国教育法、民办教育促进法中的相关规定都有所矛盾，如果制度创新要遭受教育法律法规滞后性的约束，许多教育治理的模式探索都将难以实现。另外，我国的教育法律法规在明确权利与义务的同时，还应明确法律责任，即明确并承认其提供教育服务的独立性、专业性、权威性，同时伴随罚则，如罚款、损失赔偿、禁止令、执行令等。也就是说，我们的教育法律法规应该首先明确他们应该、必须做什么，进而明确应该怎样做，最终指明如果违背后果是什么。“社会组织机构应承担教育责任”是我国教育法律法规的表述习惯，但如果某机构未承担其应该承担的教育责任，该机构又承担怎样的法律责任？伴随罚则的法律法规才更易于执行。 第三，教育法律法规的实践层面，应赋予教育行政部门及学校一些“警察权力”，即“依法为了公众利益限制个人自由的权力”，此方面的探索可以参考美国的教育立法。目前我国教育法律法规归属于行政法类，当出现教育纠纷时，行为人很难找到对应的部门依法维护自己的权利，主管教育的行政部门没有执法权导致很多教育纠纷成为多头管理最终无疾而终。倡导社会组织机构参与教育活动之中的同时必须对他们的行为予以明确的规范和引导，尤其是在初期的探索阶段，如果不能明确应该做什么、违反的后果是什么，最终将难于执行变为纸上谈兵。当然，相关教育法律法规的规范和引导也是为了让社会组织机构更有效地承担教育责任、参与教育活动，因此，应通过多种方式促进他们的参与意识，探索新的合作模式。社会组织机构不是社会教育机构，盈利倾向不可避免，究竟应如何在相关教育法律法规的框架下促进他们与政府和教育机构的合作仍需不断探索。