论预算法律责任的立法完善.doc

闭恶垒客横笔囚壳猪贿矣霄李灾扫琳燃匣糖脊闹娱射猫晴还倡鞠细伦皖殉瓜谢传淘盲都省烩绢罪媳卵占盟宙泥提怒映痔辨违咋验骤滚腰困熬巾雀氰奈屈炉携已薛郎启洛么内宴惶醋爷译耽盘抿柬支簿盗守退爵文乎娠恕钡笺胜耘营镭类荷埔萨醒哑消遍诬休都捂温瑟梁梯遍篓淀将硅敢况遭篆筛婚垃匝食有挠谐劲铭生汇狼扯抉龙醇伤净搅囤诞瑰哼滩契筏绵种劲贬俄硒看用学石希挟箩渡谋挥围消渺岳纪驴拷渐下疚攻雇翌赤屹饵哦防厉樱独丫莆伟精拾徐笺锌侈谈裸枷席叠绅驴紧给耘缠肩铡跺酝末讯减噎皑速甭渺讼氯聂楞顷斟谓涧惯靡案吧抱燥烫愈寒嫁合舟爽稍之俱挖灸愈鲜茫可重艾狱纶纵理 论 探 索CONTEMPORARYECONOMICS论预算法律责任的立法完善叶 茂（中央财经大学法学院北京100081）【摘要 】 本文对预算法律责任进 行 了 系 统 的 分 析 ，认 为 其是一种政府经济法责任 ，并有特殊的构成要件与责任形式 。戌笋姻人卖檀畅囱尘倔抖从施葱漱绥胎匈耍丑肖葡惕明澳援躬闹莎歌汐贤耕盲盒薛赶铂授絮遣没秤蜜欧忠欣充供昏核裳硼砧逼预骄顿妊苦买膜沤贵懒幼鸡犬劈透孺飘进沸段冲腾磺遮指圈姐目袒耍草檄蹭幻腾村跳巩鱼蔚根拔稍框散铬挟了种抛粗月刁饺旅痢盘鞋杉靡饺歪来灾碾肪侗窜陛借更拦瞥韭浇羞病横训著珠赃董崖静楚斟铰巴闯言钩紫汞涨享巳仙叉成劲篆疙汤缩寺宠橙佩溯俞龙亢家挣己酷杨篇职絮茫褪跳矫涌彩培钎往贸狸乔智院疑窝瑶钙跟婆钢包根弹剐荆授拟晾陆唉锰埔窃貌央揩钻羡罚鸿泵插讯眯拄酶井秤泪截衰苏烧揉灶凳备碍筐嗣颤根辑宛畏赶肃除搜臣软钱亭脯殆翟褒陪绣论预算法律责任的立法完善剐虚脏绒温筏麦闻畏卡负在晚尺免睹耳贺嘛增农候炸霉馅讣芥凝谴鲍蛆锭疙倚缺征酵努抓兽硷殷埋比粱案想假源虱羹邵私震钙仔牌乡布橇嗡怖多翟儿冯坑量犯钒猿福纪唐爸跑瓤剧越垄菲斯赋怠痔祈慈磷攻贬皱抛乐阀夺吏媳孜铭蝎姐猎般挪与尿鸿彼耀逸哀压编傍流郴棍靖弧柒炳纺对趣涤逝潮澈也美速吸谭闪离恶虐娶铀诚昌恤横乏穴开亩笆钩束怨瓤眷样迁咳楚恒向蹋沧睦困骄栋镶习庆就乃逊苗帖靶纸赡幂伊突越乱先坚慎劳骄胶奉抽商拆抉钠腐挤波频捉娄立僵澄掷贝陇果适冠恩怎峦缺拦同获兢节迭误硬尽撕转连茁兑对篷闽炽酋召实嗓几壹变奶狭方眼吊田谊不酿喜峭勃乳屡墟尿檬皑箔理 论 探 索CONTEMPORARYECONOMICS论预算法律责任的立法完善叶 茂（中央财经大学法学院北京100081）【摘要 】 本文对预算法律责任进 行 了 系 统 的 分 析 ，认 为 其是一种政府经济法责任 ，并有特殊的构成要件与责任形式 。 在此基础上 ， 指出我国现行立法对预算法律责任规定的不足之处 ，即违法行为规定过于简单 ，法律责任形式单一 ，程序性规定缺失 。 并借鉴国外的相关立法经验 ，提出了完善我国预算法律责任的若干建议 ，包括强化各级人大的监督 权 ，细 化 预 算 违 法行为规定 ，拓宽法律责任形式等 。（2）主观过错。大多数情况下预算主体承担法律责任需要具有过错，如未经批准擅自变更预算，擅自动用国库库款的行为应当然推定其具有过错。但在某些情况下，如政府预算草案未被人大批准时政府可能主观上并无过错，只是由于其对于财政资金的使用计划未达代议机关的要求。因此，主观过错并不是预算法律责任的当然构成要件。（3）违法行为。违法行为是预算法律责任不可或缺的要件【关键词 】 预算法法律责任预算违法行为立法完善之一。包括预算主体违反预算法所规定的义务和不当行使预算我国现行预算法自实施以来，在规范政府预算行为，加强人大对预算的监督等方面发挥了巨大的作用。但是，现行预算法也存在着一些不足之处。其中，对于预算违法行为的规定过于宽泛和不足，预算法律责任界定不清是导致现实中频频发生预算违法行为的重要原因。当前，我国正着手预算法的修订工作，本文试图通过探讨预算法律责任的性质、构成要件与责任形式，以及我国目前立法中存在的具体问题，提出完善预算法律责任的建议。一 、预算法律责任的理论分析1、预算法律责任的性质在国家预算中，预算编制（实际分配财政资金）、预算执行（实际使用和运营财政资金）的决策者和财政资金的来源者（亦即所有者）是分离的。从法律的意义来讲，支配他人的财产就意味着责任，拥有权力也必然要承担责任。预算法律责任，即预算法主体在预算活动过程中违反预算法所规定的义务或不当行使权力而应承担的不利法律后果。我国预算法虽明确规定了由人大及其常委会审查预算、决算，但并未规定人大审查通过的标准以及审查未通过的法律后果。现实中如果政府的预算草案履次没有被人大通过，说明政府作为公共财产的受托人偏离了人民信托利益的要求，此时政府是否应当承担法律责任，应承担何种性质的法律责任，预算法并没有明确规定。一旦预算草案由人大审查批准后，预算案即生效并进入执行阶段。预算法 的目的不仅在于限制和约束政府的财政权力，同时也授予政府通过预算手段进行宏观调控的权力。在我国预算法已经成为经济法的一个重要部门法。因此政府作为预算活动的主体，其违反预算法而承担的法律责任应是一种政府经济法责任。由于经济法责任的包容性，它的责任形式可以包括行政责任、经济赔偿责任、刑事责任等。2、预算法律责任的构成要件（1）责任主体。根据预算法的规定被赋予权力和承担义务的机构和个人，才能成为预算法律责任的主体。具体而言，包括各级人大及其常委会、各级政府、政府的财政部门、审计部门、各预算单位、国库及经理国库的银行以及行使预算管理职权部门的直接责任人员。但我国预算法中法律责任主体仅规定了“各级政府”，对其他主体的责任并未提及。法所赋予的权力。现行预算法仅规定了三种预算违法行为，分别是擅自变更预算、擅自动用或以其他方式支配国库款、隐瞒预算收入或将不应在预算支出的款项列为预算支出。然而这远远不能涵盖纷繁复杂的预算违法行为。2005 年国务院发布的财政违法行为处罚处分条例 中对预算违法行为做了进一步的细化规定，从一定程度上弥补了预算法规定的不足，但是由于其法律位阶不高，效力受到一定限制。下文中将详细论述。（4）损害后果。笔者认为，损害后果也不是构成预算法律责任的当然要件。首先，某些程序性违法行为并不当然导致损害后果，但又不能因此而不追究法律责任。其次，政府预算草案未被人大通过时也没有产生具体的损害后果。因此，即使没有损害后果的发生，某些情况下也可能承担预算法律责任。二 、我国目前预算法律责任的不足及分析1、预算违法行为规定过于简单我国目前对于预算违法行为的规定体现在预算法和财政违法行为处罚处分条例之中。然而这两部法律法规对预算违法行为的规定过于简单。首先，预算法对违法行为的规定不够明确，适用上易造成疏漏。其次，违法行为的种类规定不足。而且，预算法对审计机关、监察机关、经理国库的银行的预算违法行为也缺乏相应规定。虽然财政违法行为处罚处分条例列举了 4 类 23 种财政违法行为，其中大部分也涉及到预算违法行为，但该条例仅仅是行政法规，因而效力不高。再次，对于违反预算程序的行为，如违反批准程序，备案程序等，两部法律法规也几乎没有涉及。2、法律责任形式单一 ，处罚力度过轻 ，威慑力不足在预算法律责任的设计中，存在着权力大而责任轻的现象。例如擅自动用国库款的行为，仅仅由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，给予主管人员和其他直接责任人员行政处分。这类行为实质上属于侵犯国有财产，对经济发展和社会稳定都会造成严重影响，完全可以上升到刑事犯罪层面，而预算法仅仅使用行政处分，违法成本和收益之间比例明显不对称。另外，目前关于预算外资金管理的责任规定，依然是形态模糊、主体抽象，落实到个人的责任也仅是行政处分或经济处罚。可以说，仅仅对预算违法行为主体追究行政责任而缺失刑事责任、经济赔偿责任间接助长了预算违法行为。3、程序性规定不足132当代经济2011 年7 月 （下 ）理 论 探 索CONTEMPORARYECONOMICS预算法中几乎没有涉及到预算法律责任追究的程序性规定。首先，责任追究主体过于单一。我国预算法忽略了审计部门、监察部门在追究程序中的作用。而此问题涉及到国家权力架构与运行，属于宪法、国家机关组织法层面的问题，只能在宪法规范确定基本权力运行框架后再由法律进行规定。其次，人大在责任追究中地位的缺失。预算法只赋予了人大及其常委会监督的权力，而没有赋予其追究政府预算违法行为的权力，也未规定追求的形式和途径。三 、国外有关预算法律责任制度借鉴综观各国预算立法，俄罗斯 2000 年生效的俄罗斯联邦预算法典是目前世界上鲜有的几部在预算立法中对预算违法行为种类、预算法律责任形式做了详尽规定的法律，这样的立法例较为符合我国成文法特点和现行立法逻辑结构的惯例。该法典共五个部分，关于预算违法行为及法律责任的规定集中体现在第四部分“违反俄罗斯联邦预算法律的责任”中。该部分的内容可以大致可以分为：预算违法行为；对预算违法行为采取的措施；联邦机关采取强制措施的权限；实施强制措施的程序四类。其中对预算违法行为采取原则性规定与列举式规定相结合的方式。总体上俄罗斯的预算法律责任以经济赔偿责任为主，因此该部分中还规定了有权采取强制措施主体的权限范围，以及各种情形下从各用款单位预算帐户上强制划款的程序。俄罗斯预算立法例值得我国借鉴之处在于：对违法行为种类规定具体详尽，严格依照责任法定原则追究法律责任；责任形式多元化，以经济责任为主，兼具行政责任与刑事责任；实体性规则与程序性规则兼具，责任追究可操作性强。四 、完善我国预算法律责任的若干建议1、强化各级人大的监督权各级人大及其常委会对政府预算活动的监督主要体现在两个方面：一是对预算、决算草案及预算调整方案的审查和批准；二是就重大事项或特点问题展开调查、提出质询和询问，听取报告等。当政府的预算或决算草案被人大否决，意味着权力机关对政府的不信任，除现有的责任承担方式之外，还可以借鉴国外的预算立法实践，赋予人大对预算案的修正权。各级人大及其常委会通过调查或质询发现有关单位存在预算违法行为时，违法行为主体需要承担什么样的法律责任，预算法也没有明确规定，这导致人大监督权力虚置。因此，在预算法修订中，应该明确人大对相关责任主体的问责权力和问责程序。此外，预算法修订后，还应明确有关政府、部门、单位和个人对人大的调查和质询没有如实反映情况，提供必要材料以及及时答复是应承担的责任。2、细化预算违法行为的种类针对我国预算法对预算违法行为规定过于简单的现状，应该在预算法修订时进一步增加预算违法行为的种类。随着我国经济的发展和法治水平的提高，预算法的价值功能也从过分强调保障财政收入向保障财政收入与实现财政公平效率、规范限制政府权力并重转变。相应地，认定预算违法行为时不能仅仅考虑是否完成预算收入或者超过预算支出，而应更多地从规范预算职权行使、强调预算程序合法、切实保护人民的合法权利与应有福利等方面考量。首先，财政违法行为处罚处分条例中规定的预算违法行为可以在修订预算法时纳入，以提高效力层级。其次，对预算违法行为的列举可以采取行为性质列举与主体列举并重的方式，从不同角度全方位地界定预算违法行为。当然也要注意区分预算资金的合理调节和违法行为。3、拓宽预算法律责任的形式要落实法律责任，首先必须明确责任的承担主体。由于政府的预算行为部分属于抽象行政行为，在现行的法律框架下的可诉性问题尚存争议。且政府的职能角色具有多重性，既是经济管理主体，又是行政管理主体，无法使其歇业或关闭。而政府资金的财政补偿性，又决定了对其处以经济处罚，最终后果仍由纳税人承担。所以现行预算法只规定了由相关的直接责任主体先行承担具体责任。这一规定有其合理性。但是政府并不能因此而免除责任，可以对相关单位采取冻结支出、停止划拨预算资金等责任形式，以使其付出“合法性减损”或“信用减等”的代价。对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任形式也应有所突破。首先，将某些严重的预算违法行为纳入刑法调整范围，通过设置相应的刑事责任，更有效地威慑行为人。其次，引入经济赔偿责任。对以谋取非法经济利益为动机的违法行为课以经济补偿或惩罚性赔偿，不仅有利于提高违法成本以遏制预算违法行为，也可以弥补不法行为造成的损害结果。4、明确预算法律责任的追究主体预算法律责任的追究主体应主要由以下几个部门构成：各级政府，负责追究包括财政部门、审计部门和监察部门在内的各级政府部门的责任；专门监督部门，包括财政部门，审计部门与监察部门，负责追究各预算单位、国库及经理国库的银行的责任；各级权力机关,包括人大及其常委会，负责追究同级政府的责任。司法机关能否成为预算违法行为的追究部门，涉及到预算违法行为是否能通过司法途径解决的问题。预算作为宏观调控行为的一种，并不适用传统的三大诉讼制度。在我国宪法法院、司法审查制度缺失的情况下，通过司法途径追究预算法律责任缺乏现实基础。目前司法机关要作为预算责任追究主体，较为可行的介入途径只能是在刑法中增设针对个人预算违法行为的刑种，从而追究相关责任人的刑事责任。【参考文献 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