延安市统筹城乡发展空间布局规划.doc

I 目 录 目 录 第一部分 规划解析 .1 第一章 规划背景解析 .1 一、延安市域概况1 二、规划政策背景解读3 第二章 本次规划导读 .4 一、城乡统筹再认识4 二、既有城乡统筹实践的经验与启示7 三、本次规划的研究重点.12 四、规划技术路线.14 第三章 规划总则 16 一、规划理念.16 二、规划依据.16 三、规划年限.17 四、规划范围.17 第二部分 城乡统筹的发展现状与条件 18 第四章 市域城乡统筹发展的现状分析 18 一、市域城乡发展特点.18 二、市域城乡发展存在的问题.22 三、市域城乡发展阶段分析.23 第五章 城乡统筹发展条件 28 一、城乡统筹基础条件分析.28 二、城乡发展条件 SWOT 分析30 II 目 录 第三部分 城乡统筹空间布局规划 35 第六章 城乡统筹发展定位与目标 35 一、战略定位.35 二、战略目标.35 三、总体策略.37 第七章 城乡居民点体系规划 41 一、城乡人口流动与布局.41 二、城乡居民点重构.46 三、城乡居民点结构规划.51 四、城乡居民点发展引导.54 五、城乡用地适用性评价.74 六、城乡建设用地协调规划.76 第八章 城乡空间布局规划 .78 一、空间布局战略.78 二、城乡居民点空间布局.80 三、重点区域一体化建设引导.81 四、空间管制规划.81 第九章 城乡产业统筹发展规划 .81 一、产业发展布局现状分析.81 二、产业发展存在的主要问题.81 三、产业发展战略与布局原则.81 四、产业发展布局策略.81 第四部分 基于城乡统筹的农村社区规划 81 第十章 农村社区布局规划 81 一、农村社区的性质和建设的必要性分析.81 二、农村社区的发展战略与目标.81 三、农村社区的空间布局.81 III 目 录 第十一章 社区建设规划 81 一、农村社区建设模式.81 二、社区建设标准.81 三、农村社区组织建设与管理机制构建.81 第十二章 农村社区发展引导规划 .81 一、农村社区分类发展引导.81 二、农村社区空间发展引导.81 第五部分 基于城乡统筹的支撑体系规划 81 第十三章 城乡基础设施统筹建设规划 81 一、城乡综合交通统筹建设规划.81 二、城乡给排水工程统筹建设规划.81 三、城乡电力电信工程统筹建设规划.81 四、城乡供热燃气工程统筹建设规划.81 五、城乡环保环卫工程统筹建设规划.81 第十四章 城乡社会事业统筹发展规划 81 一、城乡科技教育事业发展规划.81 二、城乡医疗卫生事业发展规划.81 三、城乡文化体育事业发展规划.81 四、城乡商贸设施发展规划.81 五、城乡社会福利事业发展规划.81 第六部分 基于城乡统筹的区域协调规划 81 第十五章 城乡旅游业发展规划 81 一、旅游资源概况及评价.81 二、城乡旅游业发展 SWOT 分析81 三、城乡旅游业发展战略规划.81 四、城乡旅游空间布局规划.81 IV 目 录 五、城乡旅游产品开发规划.81 六、城乡旅游发展对策和实施措施.81 第十六章 城乡生态环境保护规划 81 一、规划原则.81 二、规划目标.81 三、生态功能分区.81 四、生态体系结构.81 五、生态建设策略.81 六、重点项目建设.81 第七部分 城乡统筹发展的实施与配套政策措施 81 第十七章 试点示范与推广项目规划 81 一、试点示范 .81 二、农村社区建设推广项目.81 第十八章 城乡统筹发展的实施与配套政策措施 81 一、坚持规划引领，创新城乡规划编制和管理体系.81 二、 加快制度创新，构建公正平等的城乡发展制度环境 81 第一部分 规划解析 1 第一部分 规划解析 第一章 规划背景解析 一、延安市域概况 （一）地理位置及交通条件 延安市位于黄土高原中南部、陕西北部，属黄河中游地区，距西安 350 多公里，东临黄河与山西吕梁地区相望；西以子午岭 为界，与甘肃省庆阳地区接壤；南、北分别与陕西省渭南、铜川、咸阳及榆林等地（市）毗邻。G210 国道、包茂高速公路及西包 铁路从延安市境内穿过，建设中的青兰高速、太中银铁路分别从延安市域南部、北部穿过。 （二）行政区划与人口 延安市现辖宝塔区、吴起县、志丹县、安塞县、子长县、延川县、延长县、甘泉县、富县、洛川县、黄陵县、黄龙县、宜川县， 共一区十二县。2009 年全市总人口 215.18 万人(常住人口)，增长 0.46%，人口自增率 4.64，出生率 10.44，死亡率 5.8。 延安市行政区划统计表延安市行政区划统计表 区县名区县名 土地面积土地面积 （平方公里）（平方公里） 乡镇乡镇 个数个数 乡镇名称乡镇名称 宝塔区宝塔区354123 枣园、河庄坪、桥沟、川口、李渠、冯庄、姚店、元龙寺、甘谷驿、青化砭、梁村、蟠龙、贯屯、万花、柳 林、松树林、麻洞川、南泥湾、临镇、官庄、南市办事处、凤凰办事处、宝塔办事处 延长县延长县236812黑家堡、郑庄、郭镇、七里村、刘家河、安沟、交口、安河、罗子山、南河沟、张家滩、雷赤 延川县延川县198514 永坪、高家屯、冯家坪、贾家坪、关庄、禹居、文安驿、贺家湾、延川镇、杨家圪台、眼岔寺、延水关、土 岗、马家河 子长县子长县239513 玉家湾、瓦窑堡、涧峪岔、杨家园则、马家砭、南沟岔、李家岔、安定、史家畔、热寺湾、寺湾、余家坪、 栾家坪 安塞县安塞县295012真武洞、沿河湾、坪桥、招安、砖窑湾、化子坪、建华、镰万湾、王家湾、王窑、楼坪、高桥 志丹县志丹县376311双河、顺宁、纸坊、杏河、张渠、旦八、金丁、吴堡、义正、永宁、保安 吴起县吴起县379112吴起镇、吴仓堡、新寨、铁边城、王洼子、庙沟、长官庙、白豹、薛岔、五谷城、周湾、长城 甘泉县甘泉县22858桥镇、石门、下寺湾、劳山、城关镇、高哨、东沟、道镇 富富 县县418013牛武、张家湾、直罗、张村驿、北道德、钳二、富城镇、交道、羊泉、吉子现、南道德、寺仙、茶坊 洛川县洛川县179916菩堤、旧县、黄章、永乡、凤栖、京兆、杨舒、老庙、槐柏、石泉、土基、秦关、百益、石头、朱牛、交口 延安市在全国的位置延安市在全国的位置 延安市在陕西省的位置延安市在陕西省的位置 第一部分 规划解析 2 区县名区县名 土地面积土地面积 （平方公里）（平方公里） 乡镇乡镇 个数个数 乡镇名称乡镇名称 河 宜川县宜川县293112阁楼、高柏、壶口、新市河、牛家佃、秋林、云岩、交里、英旺、寿锋、集义 黄龙县黄龙县275910瓦子街、崾硷、柏峪、白马滩、石堡、界头庙、范家桌子、红石崖、三岔、圪台 黄陵县黄陵县229010双龙、点头、仓村、腰坪、田庄、侯庄、桥山、阿党、太贤、隆坊 合合 计计37037166 - （三）延安市发展成绩 2009 年延安市在面临金融危机影响的严峻形式下依然实现了 720.52 亿元生产总值，较上年增长 12.2%，人均生产总值达 33538 元。其中第一产业实现增加值 55.07 亿元，增长 6.3%，拉动总体经济增长 0.4 个百分点，对经济增长的贡献率为 3.1%；第 二产业实现增加值 508.15 亿元，增长 10.5%，拉动总体经济增长 7.8 个百分点，对经济增长的贡献率为 63.9%；第三产业实现增加 值 157.3 亿元，增长 20.2%，拉动总体经济增长 4.0 个百分点，对经济增长的贡献率为 33.0 %。三次产业结构由上年的 6.976.017.1 调整为 7.770.521.8，第三产业占比重较上年提高 4.7 个百分点。 西部大开发以来延安市取得了巨大发展成就，经济快速增长, 十年中全市生产总值增加了 8 倍，经济总量从占全省份额的 7% 增长到 9%，从一个贫困地区一跃成为对国家财政有贡献的地方。产业结构调整成效明显，特色产业发展势头强劲，优势产业得到 长足发展。以石油、煤炭为骨干的能源工业的经济主体和财政支柱作用更加突出；林果、草畜、棚栽三大特色产业成为农业、农 村经济的主体和农民收入的重要来源；旅游业快速发展，成为带动第三产业增长的强劲动力。这里仅列举少量数据来说明延安的 发展成就。 能源化工基地建设取得突破，工业产值居全省第 3 位 2009 年人均 GDP 达 33898 元（约合 4985 美元） ，居全省第 2 位，已基本达到中等发达国家的水平 城镇居民人均可支配收入距全省第 4 位，农民纯收入紧随西安之后距全省第 2 位 2009 年延安、陕西省主要经济数据对比年延安、陕西省主要经济数据对比 项目项目 延安延安陕西省陕西省延安市在陕西排名延安市在陕西排名 GDP（亿元）728.268169.85 第一产业（亿元）55.07789.648 第二产业（亿元）515.894236.423 第三产业（亿元）157.33143.747 人均 GDP（元）33898216882 2000 年年-2009 年延安生产总变化情况年延安生产总变化情况 2009 年全市各市城镇居民及农民收入情况年全市各市城镇居民及农民收入情况 2000 年年-2008 年延安三次产业变化情况年延安三次产业变化情况 第一部分 规划解析 3 二、规划政策背景解读 （一）国家提出加快城乡统筹步伐 2007 年 10 月，中共中央召开党的第十七次全国代表大会，中共中央总书记、国家主席胡锦涛在会议上提出要建立“以工促农、 以城带乡、城乡一体、整体推进”的长效机制，为推进城乡统筹工作指明了方向，并明确提出城乡统筹是解决“三农”问题的重要手 段。 2008 年 10 月，中共中央召开党的十七届三中全会，全会的主要议程是研究推进农村改革发展问题。会议提出要“坚持改革开放， 必须把握农村改革这个重点，在统筹城乡改革上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力”。 这次会议审议并通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 ，提出按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、 出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，这标志着农村改革迈入了新的阶段，拉 开了新一轮农村改革发展的序幕。 实际上， “三农”问题一直是我国发展的重点问题，特别是自 2003 年以来，中央一号文件已连续 8 年锁定“三农”问题（见表 1-1） 。 8 个文件一脉相承，落脚点都是稳定粮食生产、增加农民收入、加强农村基础建设，不断肯定了农村发展在城乡协调发展中扮演的 重要角色。 纵观改革开放三十年的发展，我国已初步具备了“城市支持农村，工业反哺农业”的经济和社会基础，统筹城乡发展、推进城乡 一体化建设，已成为当前和今后相当长一段时间内国家和区域发展的重要任务。是党中央、国务院致力于突破城乡二元结构，解决 “三农”问题的重大战略决策，是全面建设小康社会，提高人民生活水平，促进社会和谐的重要举措，也是实践科学发展观、建设和 谐社会的具体体现。 2003-2010 中央一号文件中央一号文件 年份年份中央一号文件中央一号文件 2003 年关于全面推进农村税费改革试点的意见 2004 年中央一号文件 关于促进农民增加收入若干政策意见 2005 年关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见 2006 年关于推进社会主义新农村建设的若干意见 2007 年关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见 2008 年关于切实加强农业基础设施建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见 2009 年关于 2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见 2010 年关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见 （二）延安市被确定为陕西省城乡统筹改革先行示范区 延安位于陕西省北部，是中国革命圣地和中华民族的发祥地，也是全国“爱国主义教育基地” 、 “革命传统教育基地”和“延安精 第一部分 规划解析 4 神教育基地”。近年来，随着部分地区农业产业化、工业化进程的加快，延安市的社会经济发展成效显著。尽管如此，延安地区的 的城乡发展仍存在诸多问题，如城乡差距明显、城乡产业关联度低、城镇带动能力弱等，都在一定程度上制约了延安地区的快速发 展。因此，如何统筹城乡资源、合理布局城乡发展空间、优化城乡各类设施配置，实现延安地区城乡统筹发展已成为当前延安发展 面临的首要问题。2010 年 6 月 7 日，陕西省代省长赵正永赴延安市就统筹城乡发展进行调研。他强调，要把统筹城乡作为突破口， 支持延安革命老区又好又快发展。2010 年 7 月 26 日，陕西省委省政府颁布了关于支持延安率先实现城乡统筹的意见 （陕发 20107 号） 。意见提出“以城乡统筹为突破口，推动延安又好又快发展，对于把延安建设的更加美好、使老区人民生活的更加幸福， 具有十分重要的意义”，并提出“力争五年时间，将延安率先建成城乡统筹和富民强市先行示范区”。 （三） 延安市委市政府颁布城乡统筹发展实施意见 2010 年 9 月 9 日，延安市委市政府颁布了关于率先实现城乡统筹发展的实施意见 （延市发201029 号） 。意见提出随着全市 经济社会全面发展，城镇化步伐明显加快，资源、人口、产业等发展要素的空间布局发生了巨大变化。在这种背景下，实现城乡统 筹发展是更加合理分配城乡资源，加强城乡互动，破除城乡二元结构、缩小城乡差距、实现城乡共同繁荣的必要选择。同时，意见 还提出力争用 5-10 年时间，实现延安地区城乡经济社会一体化发展目标，建设富裕生态和谐新延安。 在这样的背景下，2010 年 7 月，省住房和城乡建设厅组织省委研究室、省信息中心、省社科院、西安建筑科技大学以及西安市 规划院的相关专家，就延安市统筹城乡发展规划编制存在的问题和思路进行深入研讨，提出应尽快编制延安市统筹城乡发展空间 布局规划 ，做好发展战略研究，合理划分空间功能分区，促进中心城区和县城、重点镇的健康协调发展，推动城乡统筹发展目标 的实现。可见，科学合理编制延安市统筹城乡发展空间布局规划势在必行。 第二章 本次规划导读 一、城乡统筹再认识 （一）相关理论综述 1 1、国际城乡统筹理论的演进、国际城乡统筹理论的演进 （1 1）马克思主义的城乡统筹观）马克思主义的城乡统筹观 马克思运用阶级分析的方法，从生产关系的研究中深入剖析了城乡对立的形成，他认为“城乡之间的对立是随着野蛮向文明的 过渡、部落制度向国家的过渡、地方局限性向民族的过渡而开始的，它贯穿着全部文明的历史并一直延续到现在。 ” “城市就是这种 集中的体现，城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中，而在乡村所看到的却是完全相反的情况：孤立和分散。 第一部分 规划解析 5 ” 关于如何消除城乡对立，列宁指出，城市优于农村是有了商品生产和资本主义的一切国家的一般的必然的现象，如果城市必然 使自己越居特权地位，使乡村变成从属的、落后的、无助的、闭塞的，那么，只有农村居民流入城市，只有农业人口和非农业人口 混合和融合起来，才能提高乡村居民，使其摆脱孤立无援的地位。也正是农业人口和非农业人口的生活条件的接近才创造了消灭城 乡对立的条件。 恩格斯在他的共产主义原理中提出了城乡融合论，即“通过消除旧的分工，共同享受大家创造出来的福利，以及城乡 融合，使社会全体成员的才能得到全面的发展” 。 （2 2）发展经济学的城乡统筹观）发展经济学的城乡统筹观 在城乡协调发展的理论研究中，发展经济学无疑具有举足轻重的地位。1954 年，刘易斯在其论文劳动力无限供给下的经济发 展中提出的“二元经济”模型比较深入地研究了城乡关系，指出传统部门劳动力无限供给构成了二元经济的内在特征，二元经济 发展的核心问题是传统部门的剩余劳动力向现代部门转移。刘易斯极力主张建立城市中心，形成更大的区域统一体，重建城乡之间 的平衡，使全部居民都享受真正的城市生活的益处。但刘易斯只强调现代工业部门的扩张，没有考虑到农业部门的发展。 费景汗一拉尼斯二元经济结构模型进一步揭示了二元经济发展中劳动力配置的全过程，认为，工业和农业两个部门平衡增长对 避免经济增长趋于停滞非常重要，并证明了伴随劳动力从农业部门向工业部门的转移，不仅可以获得经济发展，而且可以完全实现 商品化。费景汉和拉尼斯也只是从保证工业部门扩张的角度阐述了农业发展的重要性。在这一模式中，农业部门始终处于附属地位， 农业只是一个向现代工业提供资本积累和输送劳动力的被动部门。 哈里斯一托达罗模型指出发展农村经济，提高农民收入是解决城市失业和“城市病”及“农村病”的根本途径。与刘易斯一费 一拉尼斯模式不同，托达罗模式不是把农业和农村作为工业化的一个工具，而是把它作为一个发展目标。托达罗认为，实现二元经 济结构转换不是依靠农村人口不断向城市迁移，而是提高农业生产能力，大力发展农村经济，缩小工农差别、城乡差别。但与此同 时，这一模式对现代工业部门增加就业的结果持消极态度，没有揭示农业剩余劳动力向非农产业转移对于改造传统农业的重要意义。 其他比较有代表性的理论有：杜能的“农业区位”理论、普雷维什的“中心一外围”理论、缪尔达尔的“地理上的二元经济结 构”理论。上述相关理论，虽然没有直接论及统筹城乡发展问题，却为同类研究提供了重要的研究视角或方法论启示。 （3 3）空间理论下的城乡统筹）空间理论下的城乡统筹 空间理论主要分析了城市与农村的相互关系及转变趋势。如麦基的城乡一体化发展模式指出，城乡之间的传统差别和城乡之间 的地域界限日渐模糊，城乡之间在地域组织结构上出现了一种以农业活动和非农业活动并存、趋向城乡融合的地域组织结构。日本 学者岸根卓郎的“城乡融合设计”模式，试图通过超越城市、农村界限的“人类经营空间”的建立，产生一个与自然交融的社会， 即城乡空间融合的社会，通过发展“农工一体复合社会系统” 、 “自然空间人类系统” ，组成三维的立体规划实现城乡融合。 第一部分 规划解析 6 （4 4）新发展观下的城乡统筹）新发展观下的城乡统筹 从上世纪中期以来，对城乡关系的研究已经突破传统意义的经济学领域，进一步向社会学、资源和管理学科渗透。特别是以发 展观念取代增长观念的新的发展观点对城乡关系的协调发展带来重大影响。如霍华德的田园城市理论，提出在工业化条件下实现城 乡结合的发展道路：“用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态” 。沙里宁的有机疏散理论以解决城市布局 和发展问题为主要内容，该理论主张将原来密集的城区分成单个的集镇，集镇之间用保护性的绿化地带联系起来，将城市看作一个 有机联系同时存在相对分离的区域，从区域角度讲，这是一种城乡差距较小的城乡区域均质体。赖特的广亩城理论认为，现代城市 是一种反民主机制，需要将其取消(尤其是取消大城市)。他指出，未来城市应该是无所不在而又以无所在的，这将是一种与古代城 市或任何现代城市差异如此之大的城市，以致我们根本不会把它当作城市。芒福德的城乡发展观通过分散权力来建造许多新的城市 中心，形成一个更大的区域统一体，通过以现有的城市为主体，就能把这种区域统一体引向许多平衡的社区内，就有可能促进区域 整体发展，重建城乡之间的平衡。 2 2、我国城乡统筹理论的发展、我国城乡统筹理论的发展 在我国，城乡统筹概念首先出现于中共中央十六届三中全会“五个统筹”之中,但迄今为止学界政界并无统一定义。现今，对 城乡统筹概念的主要解读如下： 鞠正江(2006) 等认为, “统筹城乡经济社会发展”的基本内涵包括: 统筹经济资源, 实现城乡经济均衡增长和良性互动; 统 筹政治资源, 实现城乡政治文明共同发展; 统筹社会资源, 实现城乡精神文明的共同繁荣。 陈希玉( 2005) 将城乡统筹定义为: 改变和摈弃过去的重城市、轻农村, “城乡分治”的传统观念和做法, 通过体制改革和政 策调整,清除城乡之间的樊篱, 破除城乡“二元结构”, 把城乡作为一个整体, 对国民经济发展计划、国民收入分配格局、重大经 济政策等,实行城乡统一筹划, 把解决“三农”问题放在优先位置, 更多地关注农村、关心农民、支持农业, 实现城乡协调发展。 许多学者高度重视体制和政策因素对于统筹城乡发展的作用。 陈锡文( 2005) 认为: 加强城乡统筹, 应该考虑农业、农村和农民三个层面。 李岳云、陈勇、孙林(2004) 等认为城乡统筹具体应该包括城乡关系统筹、城乡要素统筹、城乡发展统筹三方面。劳动保障部 劳动科学研究所课题组认为城乡统筹有两个内涵: 一是要把统筹城乡就业作为统筹城乡经济社会发展的重要内容,二是要兼顾城市 就业和农村就业, 并且把城市就业和农村就业作为一个有机的整体来看待, 实现城乡就业的统筹规划、良性互动和整体健康发展。 3 3、国内外城乡统筹理论下的几点启示、国内外城乡统筹理论下的几点启示 纵观国内外城乡统筹理论演变，有以下几点值得关注： 1、城乡统筹发展是城市化发展的高级阶段，其发展进程是由乡村人口向城市集聚到大城市的郊区化最后迈向城乡共同发展。 2、城乡统筹是城乡互动发展的过程，在城乡区域经济发展中，应对城乡公平、平等地考虑。 3、城乡统筹不仅要关注城乡经济的共同发展，还应考虑整个社会、生态系统的重新组织和架构。 第一部分 规划解析 7 （二）城乡统筹的核心和目标 1 1、城乡统筹的核心、城乡统筹的核心 城乡统筹的核心是通过城乡资源配置，从制度上建立起新型城乡关系，引导城乡关系从被动相关走向主动协作。 （1 1）从资源配置到发展水平提升）从资源配置到发展水平提升 统筹城乡资源配置包含了对经济资源、信息资源、人力资源、文化技术资源和环境资源等各种有形和无形资源的全面配置。这 种资源配置追求的不是以城乡均等为表现的形式上的均衡而是以城市反哺农村、城市带动农村为表现的非均等、有倾向的实质上 的均衡。这种资源配置的均衡化是构建城乡新型关系的前提，其直接推动了区域整体发展水平的高级化。 （2 2）从发展水平提升到发展机制统筹）从发展水平提升到发展机制统筹 “城乡统筹”是指“城”和“乡”之间形成了一种互补协作共赢的发展机制关系和相对均衡和谐的发展水平关系，这是区域整 体发展水平高级化的一个标志。而建立科学的城乡发展机制是促使城乡在发展水平上实现相对均衡和谐的重要途径之一。城乡统筹 的概念实质是强调城”和“乡”之间从发展机制上如何实现互补、协作和共赢的局面。 （3 3）从发展机制统筹到实现城乡共赢）从发展机制统筹到实现城乡共赢 从机制上统筹，需要充分理解城市对农村需求什么，城市能够为农村提供什么，积极寻求城乡从功能上互补、协作、共赢的机 会。通过城乡发展机制的重新架构，逐步建立起新型城乡关系。 2 2、城乡统筹的目标、城乡统筹的目标 城乡统筹空间布局的最终落脚点将回归到“人”与“自然”的协调发展上。不仅要实现城乡生产要素的合理配置和协调发展； 还要使城乡居民应均能享受到物质极大丰富所带来的基础设施便利、教育、医疗、养老全覆盖，环境优良的高品质生活；农民“有 其权” ，享受与城市居民同等的国民待遇；同时，在城乡景观上应呈现出各具魅力的景观特征，以最终实现城乡共享共荣、人与自 然和谐共生的新局面。 二、既有城乡统筹实践的经验与启示 （一）国内外城乡统筹发展模式及做法 1 1、发达国家城乡统筹的实践、发达国家城乡统筹的实践 发达国家在完成了工业化和城市化之后，将大量的时间和财力用于解决城乡失调问题，其统筹城乡发展的主线有两条：其一是 调整土地利用模式，完善农村社会化服务体系，实现农村城市的差别最小化；其二是对大量放弃土地而进入城市变为城市居民的农 民进行规划性迁移，对其生活提供相应保障，使其最终融入城市，不再实现回流。 第一部分 规划解析 8 （1）英国城乡统筹实践：以完整的城乡规划体系来统筹和指导城乡发展，政府通过立法为政府干预和指导城市问题的治理、 引导城乡的有序发展； （2）韩国“新村运动”城乡统筹实践：采取政府推进为主导的、扩散型的农村工业化道路，由政府提供乡镇企业发展的基础 条件，大力扶持农业现代化，推进农村工厂规模化； （3）德国土地改革模式：大规模开展“土地整理” ，使地块相对集中，实现农业的大规模经营，通过系统的农业结构调整推动 农业经营规模的扩大； （4）美国政府直接补贴模式：采取保护性收购政策和目标价格支持相结合的做法来稳定和提高农民收入，政府通过各种政策 性倾斜扶持农业产业部门； （5）日本政府保障模式：重在提供公共服务，提高居民生活质量，改善农业发展环境，并通过农民收入多元化和政府补贴来 增加农民收入； 2 2、发展中国家城乡统筹的实践、发展中国家城乡统筹的实践 根据发达国家的实践经验，城市化与工业化相伴的发展中国家城乡分割现实尤为严重，而城市化程度低是其城乡分离的重要原 因，对中国来说，研究同为发展中国家的城乡统筹实践工作也十分必要。 （1）印度城乡统筹实践：实施农村工业项目计划，保护农村工业，为农村企业提供资金支持和税收减免优惠，培训农民，大 力推进农村工业化； （2）泰国城乡统筹实践：发展适合农村实际条件的劳动力密集型的小型工业，并对农村工业企业和小型工业企业提供金融、 技术、税收、市场服务和职工培训等方面的援助，加强基础设施建设； 3 3、我国城乡统筹的实践、我国城乡统筹的实践 （1）北京的“工农协作、城乡结合”：“工农协作、城乡结合”的发展道路， “工农协作”是指城乡工业开展多层次、多渠道 的横向经济联合， “城乡结合”多属于纵向经济联合，诸如定点支农、来料加工、工艺性协作、产品下放、零部件专业化协作等； （2）珠江三角洲的“以城带乡”：通过发展商品农业，走产业化经营道路，为农村剩余劳动力转移创造条件，随后进入农村 工业化阶段，以农村工业化带动农村城市化，最后在农村经济实力增强的前提下，构筑现代化城市框架； （3）苏南地区以乡镇企业带动城乡统筹：靠乡村工业和集体经济的大发展，以农村工业化为动力，采取以工补农、以工建农 的措施来协调工农关系，稳定农业生产，通过建立优质、高效的农业生产基地，推动了农业机械化、良种化、水利化和服务社会化， 促进农村经济的发展，打破二元结构； （4）成都模式：注重农村、农业的改革，坚持以推进城乡一体化来统揽全市经济社会发展各项工作，政府创新政策环境，市 第一部分 规划解析 9 场活化经济资源，工业集聚化发展，农业产业化发展，保障农民权益； 4 4、小结、小结 关于城乡统筹发展的模式众多，如何借鉴是一件十分不易的事情，尤其对于具体的目标和禀赋差异较大的不同个体而言，每一 个案例都有其特殊性。在国外的这些城乡统筹发展实践中，发达国家英国：完备的各项法律法规体系是其重要支撑；韩国：总 体上对发展中国家具借鉴意义，但与我国国情有极大差异；德国：彻底系统地解决问题，需要发展阶段的支持；美国：雄厚的实力 是基础，良好的禀赋为可行的要求；日本：一个系统完备的工程，发展阶段和国民素质是必要支撑；没有一个成型的完备模式可以 直接拿来， “中国化”的问题依然存在。 对于发展中国家城乡统筹的实践，同样处在“摸着石头过河”的阶段，对我们来说“警示” 的意义远大于借鉴。而在我国的地方性经验中，大体可以分为两个方面，其一是东部发达地区城乡一体化，依托高度发达区域经济 体系，大力发展农村经济，是一种自下而上的发展模式；其二是西部地区城乡协调发展，主要以公共设施延伸、土地整理和小城镇 打造等为特征。东部地区的自下而上的发展模式在延安经济高速发展的能源工业集中区具有较大的借鉴意义，其它地区更多需要的 仍是西部地区城乡协调发展的经验。通过这些分析可以看到，目前城乡统筹发展并无成熟、可靠的既有模式可以借鉴，现在成功的 案例也仅仅是在地域性的成功，对于延安这个区域差异较大的地区来说，其城乡统筹模式必然是一个综合的、差异性的、层次性的 复合模式。 （二）国内城乡统筹规划的实践 1 1、成都城乡统筹规划、成都城乡统筹规划 成都城乡统筹一直以科学规划是基础为主导理念，将“全局观” 、 “全域观”作为规划编制的总体思路贯穿于规划组织编制模式、 体系构建、成果要求的全过程，并以 “市场化”为动力，关注规划实施。 概括来讲主要有以下几个方面：统领全局：规划不再仅仅以“物质空间”为主导，而是各项工作的目标和纲领；通过科学高 质量的编制规划，严格执行规划来统筹各项工作；联合组织：规划不仅仅是空间规划，规划编制也就不仅仅是规划部门的事情； 统筹布局：在全市层面上打破行政界线、城乡界线，对工业、物流、交通、市政设施、民生设施、公共安全等“算总帐、布总局” 有序推进：按照“一级政府、一级规划、一级事权”的原则组织规划编制，从全域、中心城、县城、重点镇、一般镇（乡） 、村 聚居点六个空间层面开展工作，在规划的统领下，各级政府各司其职，有序推进各项工作全域监督：根据各区和部门的规划目标、 主导职能进行考核。 2 2、重庆城乡总体规划、重庆城乡总体规划 国家将重庆确立为城乡统筹综合配套改革试验区之后，重庆编制的重庆市城乡总体规划（2007-2020） 是全国第一部城乡总 体规划，也是我市建设国家统筹城乡综合配套改革试验区的第一个重要规划。 “重庆城乡总体规划”作为一种新的规划类型，其主 第一部分 规划解析 10 要内容可概括为四个“二” ，即“二结构、二分区、二布局、二系统” 。 “二结构”即城乡空间结构规划与城(村)镇体系结构规划； “二分区”即主体功能分区规划与空间管制分区规划；“二布局”即建设用地布局规划与非建设用地布局规划；“二系统”即基础 设施系统规划与社会服务设施系统规划。 重庆城乡总体规划按照“一级政府、一级规划、一级事权”的原则，构建“两阶段、三层次、三类型”的规划编制体系，确立 指导性的战略发展内容和强制性的空间管制内容为城乡规划内容的两大组成部分，实现“四规叠合” （发改委、国土、环保、城乡 规划） ，解决原有多部门、多层次规划分散的问题。设立总体规划和详细规划两大规划编制阶段。总体规划偏政策层面，发挥其城 乡空间全面性的优势进行全面统领；详细规划偏实施层面，发挥其城乡空间局部深入性特征，作为总体规划的落实。详细规划阶段 根据不同区域分为三类型：即城镇规划区的城镇建设用地，编制控制性详细规划；其他广大农村地区，按行政村编制村规划（包括 村域规划和村落详细规划两部分） ；对需要严格管制的特定区域（如历史文化保护区、区域绿地等）编制规划设计导则。在这里面， 村规划的编制是编制体系的亮点。设定城乡规划内容的组成结构为指导性的战略发展内容和强制性的空间管制内容两大组成部分。 3 3、小结、小结 从成渝地区的城乡统筹实践来看，城乡统筹工作的推进是一个长期而持续的过程，需要层次化、阶段性的推进，城乡统筹规划 则是在城乡统筹纲领下的一个由不同层级规划组成的规划体系。在规划的技术层面上，城乡统筹规划的主要内容在于从空间上和交 通上实现全覆盖，同时给农村配备与城镇对等的社会公共服务设施，通过硬件配置来促进城乡融合，最终达到城乡一体化。这种统 筹城乡空间的做法，不但可以提高农村地区的发展水平，同时也为城镇地区的发展赢得了更大的空间。然而，这种空间上的全覆盖 易在规划中实现，而城乡功能的融合更需要更多制度层面的改变，规划只是从空间模式和空间管理工具的侧面提供帮助，仅仅依靠 规划实现不了城乡统筹，需要政府及相关部门研究制定系统政策机制配合规划的实施。 （三）延安既有城乡规划与统筹实践 1 1、延安市现有规划与城乡统筹的关系及评价、延安市现有规划与城乡统筹的关系及评价 城乡统筹并不是新名词，在延安已有的各类规划中关注到城乡统筹发展的规划类型也十分众多，这里对其做一个简要的归纳与 比较分析。 延安市现有关注城乡统筹的规划类型比较延安市现有关注城乡统筹的规划类型比较 规划类型规划类型承接规划的核心空间载体承接规划的核心空间载体主要解决的问题主要解决的问题 城市总体规划中心城市中心城市的发展方向、布局结构、基础设施配置等问题 县域城乡一体化规划县域空间县域城乡一体化建设 村庄布点规划农村居民点建立科学合理的农村居民点体系 新农村社区规划农村居民点新农村社区的用地布局及设施配套 第一部分 规划解析 11 总的来说，延安现有关注城乡统筹发展的规划从规划的空间载体出发大体可分为三种类型：以城市为主要空间载体的规划、以 县域城乡空间为载体的规划和以农村为空间载体的规划。 “城乡统筹”是一条在提高农村发展水平、缩小城乡差距的同时，为城市 发展寻求更大空间的城乡融合发展之路，它的关注点并不是单在二者之一，故以城市为主要空间载体的规划和以农村为空间载体的 规划都难以适应城乡统筹的要求。前者只是在规划中提出了城乡统筹发展的战略，缺乏空间落实及实际可操作的手段；后者的关注 重点仅在与农村空间的建设，而对于打破城乡二元结构、实现城乡空间及功能上的融合并未有安排。处于中间层面的县域城乡一体 化规划看起来是最有作用及指导意义的规划，然而对于城乡统筹规划这种规划类型来说，其打破“城乡二元结构“的历史使命决定 了其实施非常需要政府部门的系统政策配套，对于县级部门来说其行政操作手段有限，需要更高层面的规划安排及政策支持。 2 2、延安市现有推进城乡统筹的做法、延安市现有推进城乡统筹的做法 延安市各级政府现有推进城乡统筹的做法众多，这里从推进城镇化、发展农村经济、基础设施建设、城乡社会事业三个方面列 举一些典型做法： 推进城镇化：采取政策优惠及补贴，鼓励农民进城、进社区。 发展农村经济：巩固发展石油、煤等优势产业，积极进行工业园区建设，促进工业集中，利用工业发展成果“反哺”农村； 积极发展苹果、核桃、红枣、设施大棚等绿色产业，大力发展养殖业，拓宽农民增收渠道。 基础设施建设：加快城区主次干道路网建设，升级改造农村道路，构建城乡交通网；加快供水管网敷设，推进自来水管道向 农村延伸，构建城乡供水网；在城镇，加快天然气管道敷设，在农村，大力推广沼气、太阳能等清洁能源，构建城乡清洁能源供应 网；加快各县垃圾场、污水厂建设，构建城乡垃圾集中处理网；整合各类信息资源，构建城乡互联互通的通讯、信息网络。 城乡社会事业：改造乡镇卫生院，规范村卫生室建设，完善农村村级卫生服务网络；积极推进经济适用房、廉租房建设，解 决城镇居民和农民住房困难；启动了新型农村社会养老保险试点，完善城乡低保、贫困学生救助和医疗救助等制度；教育“两免一 补”实现全覆盖，中小学校舍安全工程全面启动；开展多种形式的就业援助活动和招聘洽谈会，开发就业岗位，提高劳务输出工作 水平，建立扶持农民工返乡创业的平台体系。 乍看来，延安市目前关于推进城乡统筹工作的实践做法已经涵盖了城乡建设的各个方面，已经比较完备，然而仔细分析，发现 这种繁荣只能算是“遍地开花” ，还未形成“完备体系” 。首先，对于城镇化的推进，目前仅限与政策层面的鼓励农民进县城、集镇， 然而对于农民进城之后就业、社会保障、服务等等各个方面还缺乏相应的安排，同时对于城乡居民点的空间布局及人口集聚的主要 方向缺少规划。其次，在总体城乡居民点空间布局还未有明确规划情况下的基础设施建设、城乡社会事业发展规划，由于缺乏城乡 建设空间指导，很容易陷入“头痛医头，脚痛医脚”的状况，从而造成有限建设资源的浪费。最后，城乡统筹是一项长期复杂的工 作，不同发展阶段、不同的禀赋要求城乡统筹工作推进的阶段性及差异性，而目前的这些做法缺乏相应的阶段性及差异性安排，很 可能造成发展后劲不足的结果。因此，对延安既有城乡统筹规划实践进行梳理，在总体上对延安市城乡统筹工作做出安排十分必要。 第一部分 规划解析 12 三、本次规划的研究重点 （一）对国情政策大背景的把握 统筹城乡是党中央、国务院在我国经济社会发展的新形势下，针对计划经济时期形成的城乡发展出现的二元结构提出的，实现 城乡经济社会协调和一体化发展的战略要求，具有十分重要的战略意义和现实意义。本次规划以国家发展中最重要的两个问题为出 发点，探索延安地区城乡统筹的现实道路。 1 1、社会稳定、社会稳定 当前，我国正处于改革开放的关键阶段，是我国发展的重要战略时期，同时也是社会矛盾凸显期，维护社会稳定仍是一切发展 的前提。从全国范围看，各地群体性事件，资源能源危机，自然灾害等都