方档案法规——以文本为中心的研究.pdf

上海大学 硕士学位论文 地方档案法规以文本为中心的研究 姓名：陈晓 申请学位级别：硕士 专业：档案学 指导教师：潘玉民 20080401 上海人学硕L 学位论文 摘要 地方档案法规是档案法律体系的有机组成部分，在规范和指导地方档案事业方面，起着 举足轻重的作用。本文以地方档案立法成果为基点，运用档案学、法学的原理，采取分析与 比较的研究方法，通过对地方档案法规文本的具体分析评价，找出地方档案法规本身存在的 问题和不足，提出完善地方档案法规建设的构想，从而使地方档案法制建设更加健全和完善。 全文共分为五部分： 第一部分：地方档案法规的定位。研究地方档案法规首先要对地方档案法规进行明确的 定位，这部分主要对地方档案法规的概念、特征、功能以及地方档案法规的制定原则进行了 较详细的阐述。 第二部分：地方档案法规的现状。这部分从地方档案立法情况和地方档案法规文本情况 两个方面阐述了地方档案法规的现状。地方档案法规的立法情况包括地方档案法规制定的时 间和地方档案法规的修订两个方面。地方档案法规文本情况分别从地方档案法规名称、条款 数目及文本结构三个方面进行阐述。 第三部分：地方档案法规文本的评价( 上) 。这部分主要对地方档案法规文本中关于总 则、档案机构及其职责的规定分别进行了分析研究。其中，总则部分主要对地方档案法规适 用范围、档案和档案工作的界定以及档案工作管理原则与体制等问题的相关规定进行了评 价，档案机构及其职责部分主要针对档案中介机构及其服务的规定进行了评价。 第四部分：地方档案法规文本的评价( 下) 。这部分主要对地方档案法规文本中关于档 案管理、档案利用和公布以及法律责任的规定分别进行了分析研究。其中，档案管理部分主 要针对“三资企业”档案管理及电子档案管理的相关规定进行评价，档案利用和公布部分主 要针对政府信息公开与档案利用公布的法律衔接问题进行论述，档案法律责任部分主要针对 有关行政主体、处罚额度和救济制度的规定进行评价。 第五部分：地方档案法规完善的思考。这部分一是从地方档案法规文本分析中梳理出地 方档案法规建设中存在的问题和不足，诸如地区发展不平衡、可操作性不强、权利与义务不 对等、与政府信息公开不衔接、缺乏监督和救济规定等；二是在立法思想、立法科学化和民 主化、地方性和前瞻性、立法语言、配套制度等方面，提出了健全和完善地方档案法规建设 的构想。 关键词：地方档案法规文本比较研究 V 上海人学硕J ：学位论文 A B S T R A C T P r o v i n c i a ls t a t u t eo fa r c h i v e si st h eo r g a n i cc o m p o s i n gp a r to ft h ea r c h i v a ll e x ，w h i c hp l a y s a l li m p o r t a n tp a r ti ni n h i b i t i n ga n ds u p e r v i s i n ga r c h i v a le n t e r p r i s e T h i sd i s s e r t a t i o nf i n d so u tt h e p r o b l e m sa n dd e f i c i e n c yo fp r o v i n c i a ls t a t u t eo fa r c h i v e s ，a n dp u t t sf o r w a r dt h ep l a n so n p e r f e c t i n gp r o v i n c i a ls t a t u t eo fa r c h i v e s ，w h i c ha c c o r d i n g l ym a k el e g a ls y s t e mo fp r o v i n c i a l a r c h i v e sm o r er i g h ta n dc o n s u m m a t e T h ed i s s e r t a t i o nd i v i d e si n t of i v ep a r t s ： P a r tl ：T h eo r i e n t a t i o no fp r o v i n c i a ls t a t u t eo fa r c h i v e s F i r s t l y ，t h ei n v e s t i g a t i o no f p r o v i n c i a ls t a t u t eo fa r c h i v e sg o e st os p e c i f i co r i e n t a t i o no fi t T h ep a r td e t a i l e d l ye x p a t i a t e so n c o n c e p t i o n ，c h a r a c t e r ，f u n c t i o na n de s t a b l i s h m e n tp r i n c i p l eo fp r o v i n c i a ls t a t u t eo fa r c h i v e s P a r t2 ：T h ea c t u a l i t yo fp r o v i n c i a ls t a t u t eo fa r c h i v e s T h ep a r te x p a t i a t e st h ea c t u a l i t yo f p r o v i n c i a ls t a t u t eo fa r c h i v e sf r o mt h ec o m p l e x i o no fl e g i s l a t i o na n dt e x t T h el e g i s l a t i o no f p r o v i n c i a ls t a t u t eo fa r c h i v e si n c l u d e st i m eo fl e g i s l a t i o na n dr e c e n s i o ni n s t a n c e T h ep r o v i n c i a l s t a t u t et e x to fa r c h i v e si l l u m i n a t e sf r o mt h et i t l e ，t h ei t e ma m o u n ta n dt h et e x ts t r u c t u r e P a r t3 ：T h ej u d g e m e n to fp r o v i n c i a ls t a t u t et e x to fa r c h i v e s ( I ) T h ep a r tm o s t l y a n a l y z e sa n dr e s e a r c h e sg e n e r a lp r o v i s i o n sa n da r c h i v e si n s t i t u t i o n sa n dt h e i rr e s p o n s i b i l i t i e s T h ep a r to fg e n e r a lp r o v i s i o n sj u d g e so fa p p l i c a b l ee x t e n s i o n ，t h er e g u l a t i o no fa r c h i v e sa n dt h e p r i n c i p l ea n ds y s t e mo fa r c h i v e s T h ep a r to fa r c h i v e si n s t i t u t i o n sa n dt h e i rr e s p o n s i b i l i t i e s m o s t l ye v a l u a t e st h ea g e n c yo fa r c h i v e sa n dt h e i rs e r v i c e P a r t4 ：T h ej u d g e m e n to fp r o v i n c i a ls t a t u t et e x to fa r c h i v e s ( I I ) T h ep a r tm o s t l y a n a l y z e sa n dr e s e a r c h e sa d m i n i s t r a t i o no fa r c h i v e s ，U s ea n dp u b l i c a t i o no fa c h i v e sa n dl e g a l r e s p o n s i b i l i t y T h ep a r to fa r c h i v e sa d m i n i s t r a t i o ne v a l u a t e st h ea d m i n i s t r a t i o no fe n t e r p r i s e a r c h i v e sa n de l e c t r o n i ca r c h i v e s T h ep a r to fu s ea n dp u b l i c a t i o no fa c h i v e sd i s c u s s e st h el e g a l j o i np r o b l e m so fg o v e r n m e n t a li n f o r m a t i o np u b l i c i t ya n di t T h ep a r to fl e g a lr e s p o n s i b i l i t y e v a l u a t e st h er e g u l a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v es u b j e c t ，p u n i s h m e n tl i m i t a t i o na n dr e l i e fs y s t e m P a r t5 ：T h et h o u g h to fp e r f e c t i n gp r o v i n c i a ls t a t u t eo fa r c h i v e s T h ep a r tf i n d so u tt h e p r o b l e m so fp r o v i n c i a ls t a t u t eo fa r c h i v e sv i aa n a l y s i sa n dj u d g e m e n to fp r o v i n c i a ls t a t u t et e x to f a r c h i v e s ，a n dp u t t sf o r w a r dt h ep l a no np e r f e c t i n gp r o v i n c i a ls t a t u t eo fa r c h i v e s K E YW O R D S ：p r o v i n c i a ls t a t u t eo f a r c h i v e st e x t c o m p a r a t i v er e s e a r c h V l 上海人学硕上学位论文 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发表 或撰写过的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的任何 贡献均己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 酪区日期：逝蛊。么厶z 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可 以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) n 上海大学硕上学位论文 前言 自从1 9 9 7 年党的十五大提出依法治国基本方略以来，依法治档也被提到了议事 日程。究竟依什么法来治档呢? 除了中华人民共和国档案法及中华人民共和国 档案法实施办法n 】等一些法律法规之外，地方档案法规也是我们依法治档的重要依 据。地方档案法规建设是我国档案法规体系建设的一个重要组成部分，是我国档案法 制建设的一个必要环节。因此，我们有必要对地方档案法规进行深入的研究，以促进 整个档案法制的健康发展。 1 9 9 5 年6 月，上海市档案条例的公布实施，揭开了地方档案法规建设的新篇章。 截至目前为止，各省份( 除西藏之外) 均已建立了地方档案法规。其中，河北省、浙 江省、辽宁省、四川省、上海市和重庆市已对其地方档案法规进行了第二次修订。这 些地方性档案法规的出台，为我国进行全国性的档案立法或其他地区的档案立法提供 了参考和借鉴。本文拟通过研究地方档案法规来为档案法及地方档案法规的修改 提供裨益和补充，进而自下而上地推动全国性档案立法的建设和发展，完善档案法规 体系建设。 地方档案法规建设在整个档案法规体系建设中举足轻重，在档案法及档案 法实施办法颁行后的几年里对地方档案法规的研究炙手可热，直至最近几年有关这 方面研究仍层出不穷，学者们纷纷从不同角度进行研究和探讨。检索中国学术期干l J 全 文数据库，键入“地方档案法规“ 关键字后，检索出1 9 7 9 2 0 0 7 年相关文献共1 4 7 篇。 检索相关书目，这一领域已出版著作1 3 部。通过阅读相关文献，笔者发现对地方档 案法规的研究内容主要集中在以下几个方面： 1 对地方档案法规建设现状的研究 早在1 9 9 6 年，陈智为就在档案学研究( 第4 期) 上撰写试论地方档案法规 建设一文，作者在文中对当时已颁布的地方档案法规进行了分析，并指出如何建设 与完善地方档案法规。1 9 9 9 年杨妍在浙江档案( 第6 期) 上发表我国地方性档 案法规建设的现状及分析一文，文章对当时的地方档案法规建设情况进行了分析， 认为我国已“出台一批可操作强、体现地方特色的地方性档案法规；地方档案立法程 序更加规范化和科学化；多角度多层次出台了一批地方档案行政规章和规范性文件， 1 1 以下简称档案法及档案法实施办法 一t ：海火学硕上学位论文 为地方档案法规建设提供了良好的支持平台；为维护法律的一致性原则，对原有的地 方档案法规进行了适时的修订“ 。同时也指出了地方档案法规建设中存在的一些问题。 2 0 0 6 年刘迎红在档案学通讯( 第1 期) 上发表我国地方档案法规建设综述一 文，她在文章中除了介绍地方档案法规建设的基本情况外，还对地方档案法规进行比 较研究，提炼出地方档案法规的共性与差异，这也是她文章的一大特色。对于这方面 的研究，学者们均结合当时地方档案法规建设的状况，一针见血地指出地方档案法规 建设中存在的问题， 并提出完善地方档案法规建设的对策。 2 对地方档案法规基本理论的研究 对于地方档案法规的概念、特征等一些基本理论问题，陈智为在试论地方档案 建设( 档案学研究1 9 9 6 年第4 期) 一文中指出：“地方性档案法规是指特定的地 方国家行政机关依照法定的职权和程序，制定和颁布具有法律效力的档案规范性文 件。对此他从三个方面论述地方档案法规的基本含义。同时，他还指出地方性档案 法规具有地域性、配套性和实用性的基本特征。潘玉民在论档案法规体系( 北京 档案1 9 9 9 年第1 1 期) 一文中，对地方档案法规的概念及地方档案法规体系中的其 他相关概念进行了科学的界定和阐述。同时，他还指出地方档案法规体系中各个概念 之间的相互关系及它们各自在档案法规体系中的作用。 3 对地方档案立法的研究 对地方档案立法的研究主要集中在地方档案立法的原则、地方档案立法的地方性 特色及地方档案立法的可操作性等方面。这几个研究领域的代表分别是：马素萍在 施行后地方档案立法空间研究( 档案学通讯2 0 0 6 年第5 期) 一文中 指出地方档案立法应遵循的原则，即不抵触原则、不越权原则和不重复原则。同时她 还指出地方档案立法的重点。张立君在地方档案立法如何体现地方特色( 中国档 案2 0 0 5 年第5 期) 一文中先指出什么是档案立法的地方特色，然后具体从地方立法 部门、地方档案立法工作者、地方立法环节等三个方面说明如何使地方档案立法体现 地方特色。胡春华在论提高地方档案法规的可操作性( 兰台内外2 0 0 2 年第4 期) 一文中提出：“坚持地方特色，一切从实际出发，是地方档案立法的生命之所在， 也是地方档案立法的特点”。就这一领域的研究，学者们大都借鉴了法学，尤其是立 法法等相关法律原理来研究地方档案立法。 2 j ：海大学硕上学位论文 4 对地方档案法规内容的研究 地方档案法规内容研究主要便表现在对地方档案法规中条款内容的研究。地方档 案法规结构主要包括总则、档案机构及其职责、档案管理、档案的利用和公布、法律 责任及附则等五个方面。严永官在我国省级地方档案法规综述( 档案与建设2 0 0 2 年第7 期) 中对地方档案法规的名称、结构、档案的法律定义、档案工作的原则、档 案所有权、省级档案行政管理部门的职责、对档案人员的素质要求、对重点档案的验 收和登记、法律责任和奖励等十个方面分别进行梳理。刘迎红在我国地方档案法规 的比较研究( 兰台世界2 0 0 5 年第1 1 期) 一文中对各地方档案法规的内容进行比 较研究，并以具体地方档案法规为例从涉及面、具体规定、具体规范、保障力度、法 律责任处罚程度等五个方面说明它们之间的差异性。而对于法定档案的范围、档案中 介机构、信用档案、新型档案载体、档案开发利用及非国有档案等方面的研究却较少。 现有资料表明，国外文献中研究档案法规大都是从国家层面上进行的，关于地方 档案法规的探讨较少。据考察2 0 世纪7 0 - - 8 0 年代国际上形成了研究修改和重新颁布 档案法规的热潮。在这一时期，有数十个国家颁布了新的档案法，如法国1 9 7 9 年颁 布法兰西共和国档案法，冰岛1 9 8 5 年颁布国家档案法，加拿大1 9 8 7 年颁布加 拿大国家档案馆法，日本1 9 8 7 年颁布档案馆法等。1 9 8 7 年德国颁布了一系列关 于档案利用的法律。1 9 8 8 年1 月6 日德国通过一部关于州的档案的联邦法律，这可以 说是德国的第一部地方档案法规。此后，国外学界掀起对档案法规研究的热潮，陆续 出版了一些研究成果。意大利档案学者S ·卡布和R ·古茨1 9 7 2 年出版示范档案法 草案。作者在此书中表明，档案法规是一个古老而又全新的问题。“古老”是说档案 法规可能渊源于久远的古代，“全新“ 意味着档案学术研究者在7 0 年代刚涉足于这个 领域。法国档案学家M ·迪香1 9 8 0 年撰写出版论档案立法基础一书，作者在书中 指出，档案立法这个问题可能和档案本身一样古老而又普遍。他还指出任何档案法必 须具备如下几个方面：( 1 ) 确定档案含义及国家应履行的保护职责：( 2 ) 明确载明档 案系统( 领导机构及包含的档案馆) ；( 3 ) 确立有关档案的转让、分类及着录编目的 准则；( 4 ) 档案馆鉴定和剔除文件时应负的职责；( 5 ) 检索、借阅文件的规定：( 6 ) 档案员及其专业培训的职责和义务；( 7 ) 与具有历史价值的私人档案的关系和予以保 护的规定。此外，国际档案理事会1 9 6 7 1 9 7 1 年在其主办的档案杂志出版4 期 档案立法的专刊，摘要公布世界各国的档案法规。1 9 8 2 年又出版一辑专号，作为对以 3 上海大学硕十学位论义 前各卷内容的丰富和更新。国际档案届的行动，有力地推动了世界各国档案法规建设 和研究的进展。 综上所述，对于地方档案法规的基本理论及档案立法原则与技术等方面，目前学 界已经做了比较深入的研究，而对于地方档案立法成果法规文本的研究还略显不 足。有鉴于此，本文从地方档案法规文本内容的研究这一角度入手，分别对地方档案 法规的总则、档案机构、档案管理、档案公布利用及档案法律责任做较全面深入的分 析和评价。通过对地方档案法规文本的比较分析，总结地方档案立法的经验，发现其 中规律，找出问题和不足，进而提出完善地方档案法规的一些构想。对地方档案法规 文本的研究，一方面可以填补关于这方面研究的空白，另一方面也可以促进地方档案 立法的科学性，使地方档案法规建设达到一个理想的状态。 4 上海大学硕士学位论文 第一章地方档案法规的定位 地方档案法规是我国档案法规体系的重要组成部分，它对调整地方档案事务之间 的关系起着重要的作用。一方面，相对于中央档案立法而言，地方档案法规是具有地 方性的档案立法：另一方面，相对于整体地方立法而言，地方档案法规又是针对档案 事务方面的地方立法。因此，研究地方档案法规首先要对地方档案法规进行明确的定 位。本章将对地方档案法规的概念、特征、功能以及地方档案法规的制定等问题进行 阐述。 1 1 地方档案法规的概念 档案法规是个广义的概念，它除包括国家最高权力机关制定的档案法律以外，还 包括国家及档案行政管理机关对档案和档案工作所做出的决议、规定、条例等档案行 政法规和行政规章。档案法律与档案行政法规、规章相辅相成，统一于有机的整体之 中，进而构成档案法规体系。我国档案法规体系是由档案法律、档案行政法规、地方 档案法规、中央档案行政规章和地方档案行政规章构成。 。 档案法律，是指由我国最高权力机关全国人民代表大会及其常务委员会制定颁布 的各种关于档案和档案工作的规范性文件。档案法律的表现形式有两个方面：一是专 门的档案法律，即中华人民共和国档案法；二是其他法律中关于档案和档案工作 的法律规范。1 1 】档案法律是由国家制定或认可的，是要求强制执行的规范性文件。档 案法律规定和调整的是国家管理档案活动中带有根本性的重要基本问题。 档案行政法规，是指国务院根据宪法和法律的规定，按照立法程序制定具有普遍 意义的规范性文件。【2 J 宪法规定，国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行 政法规，发布决定和命令”。档案行政法规，可以由国务院直接制定发布，或经国务 院批准由国家档案局制定发布。 地方档案法规，是指由依法享有地方性法规立法权的地方人民代表大会及其常务 委员会依法制定并颁布施行的，在其各自的行政区域内具有法律效力的地方性的规范 性文件。嘲作为我国档案法规体系重要组成部分的地方档案法规，其效力低于档案法 【1 1 潘玉民档案法学基础【M 】沈阳：辽宁大学出版社，2 0 0 2 ：3 6 嘲潘玉民档案法学基础【M 】沈阳：辽宁大学出版社，2 0 0 2 ：4 4 口l 同上 上海大学硕t 学位论文 律和档案行政法规，它的制定要以档案法律和档案行政法规为依据，在与档案法律和 档案行政法规不相抵触的前提下，自主地解决地方档案事业建设问题。 中央档案行政规章又称部委规章，或称国务院部门规章，是指由国家档案局发布 或国家档案局联合有关部委发布的各类档案规范性文件的总称。具体包括国家档案局 制定发布的档案行政规章、国家档案局与其他专业主管部门联合制定发布的档案行政 规章以及国务院其他专业主管机关制定发布的档案行政规章。 1 1 地方档案行政规章又称地方政府规章，是由省、自治区、直辖市以及省会市和经 国务院批准的较大的市的人民政府，根据档案法律和档案行政法规，按照规定程序所 制定的普遍适用于本地区档案事业管理的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件 的总称。地方档案行政规章分为：地方人民政府发布的档案行政规章和地方人民政府 批准或转发的档案行政规章。脚 档案法规体系是以档案法为核心的现行档案法规的有机统一整体。档案法律、 档案行政法规、地方档案法规和档案行政规章共同构成了我国档案法规体系，它们之 间既有内在联系又有区别，互为补充，协调一致。地方档案法规是我国档案法规体系 的有机组成部分，在整个档案法规体系中不可或缺，尤其对地方档案工作的建设和发 展起着重要的指导和约束作用。 1 2 地方档案法规的特征 1 2 1 地方性 地方档案法规首先具有地方性的特征。首先，从效力范围上说，地方档案法规是 根据地方具体情况和实际需要，来解决国家档案法律和档案行政法规没有解决的问 题，其效力范围仅限于本行政区域内，对外没有法律效力：其次，从内容上说，地方 档案法规立足于本地区的具体实际情况而制定，因此，地方档案法规具有明显的地方 性特征。 1 2 2 规范性 从法规的制定看，地方档案法规的制定主体及制定程序具有规范性。地方档案法 【1 1 g f t , t 毛档案法学基础【M 】沈阳：辽宁大学出版社，2 0 0 2 ：4 4 嘲同上 6 - J ：海大学硕上学位论文 规的制定权限属于地方人大及其常务委员会，并不是所有地方人大都有地方档案法规 的制定权限。根据立法法、地方政府组织法只有省、直辖市、自治区及其所在 地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常务委员会才能制定地方档案法规；地方 档案法规的制定过程也是严格按照立法程序进行的。从法规的名称和表现形式看，地 方档案法规的名称和形式也具有规范性。我国的地方档案法规采用的名称有条例和办 法，其表现形式为总则一分则一附则或不分章设条顺序排列两种。 1 2 3 可操作性 一方面，地方档案法规是对国家档案立法的细化和延伸，相对于国家档案立法而 言，地方档案法规的规定更加具体而实用，因此，地方档案法规具有明显的可操作性 特征。另一方面，地方档案法规是根据本地区的具体情况和实际需要而制定的，因此， 地方档案法规更加具有针对性，能因地制宜地解决本地区的实际问题，所以，地方档 案法规更容易操作，具有可操作性。， 1 3 地方档案法规的功能 1 3 1 细化实施功能 宪法和法律往往只对社会生活提供一些原则性规定。在社会实践中，国家档案立 法重在解决法律调整的全局性、整体性和根本性问题，不可能事无巨细，面面俱到， 也难以周全地规范不同地方的不同情况。因此，只有借助地方档案立法来细化和实施， 才能使国家档案立法得到全面的推行。通过地方立法的具体规定和补充规定，中央档 案立法才会“活泛”起来，成为统一各地区档案事业的生力军。地方档案立法的主要 任务，就是保证在中央档案立法居主导地位的前提下，结合本地区的实际，补充和完 善中央档案立法，达到拾遗补缺、充分落实的效用。 1 3 2 沟通弥合功能 地方档案立法沟通着文本上的法律与实践中的法律之间的联系。法律、法规的规 定仅仅是“写在纸上的条文，【1 1 将原则性制度落实于各地的地域范围与空间范围， 是法律工作者的重任，地方档案立法部门也担负着为中央档案立法实施创造立法条件 的任务。地方档案立法的具体性、实用性、因地制宜性特征，为中央档案立法、也为 自身立法的实施创造了条件。从而也强化了立法的可操作性，起到将档案法律原则、 1 1 汤唯、毕可志地方立法的民主化与科学化构想【M 】北京：北京大学出版社，2 0 0 2 ：2 1 7 上海火学硕上学位论文 档案法律精神、档案法律制度与社会现实相沟通的作用。同时，地方档案立法还致力 于弥补完善我国档案法律体制的不足，健全和完善我国的档案法律体系。 1 3 3 修补充实功能 地方档案立法体现着现行立法的及时修改和补充。社会生活瞬息万变，中央档案 立法作为体现国家整体制度要求的法制体系，必须保持它的相对稳定性、连续性和权 威性，而地方档案立法则应是一个最为活跃、灵敏的因素。社会档案关系变化的快节 奏，有可能使国家统一档案立法跟不上步伐而滞后，但地方档案立法则可以适应形势， 应付万变。对于国家档案立法中法律原则过于笼统的，地方档案立法可以具体化。地 方档案立法对于国家档案立法的互补性，也是民主、法治体系不断成熟和健全的标志 之一。 1 3 4 特殊调节功能 地方档案立法需要对本地区的特殊社会关系进行灵活的法律调整。法律调整在技 术上的灵活性，取决于各地区、各民族、各领域千差万别的社会状态，这就必然要求 地方档案立法的适应性、特殊性和变通性。这类特殊法律调整规范，难以由中央统筹， 是地方档案立法区别于中央档案立法的特性所在，也是其重要功能所在。因此，地方 档案立法虽然不能与中央档案立法相抵触，但也不是绝对地重复或盲从于中央。地方 档案立法以自主地规范本区域的特殊事项而充分反映地方经济建设、社会发展、档案 事业的特点，具有明显的针对性和可操作性。 1 4 地方档案法规的制定原则 按照我国的档案立法体制，根据立法主体和法律效力的不同，档案立法分为中央 立法和地方立法。所谓地方档案立法是指地方人民代表大会及其常务委员会和地方人 民政府依据宪法、法律和行政法规规定，结合本行政区域内的具体情况和实际需要， 依照法定职权和程序，分别制定、修改和废止地方性法规和地方政府规章的活动。【1 l 1 4 1 一般性原则 1 不抵触原则 所谓不抵触原则是指地方档案法规不得与国家宪法、法律和法规相悖。宪法 第五条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性 1 1 1 本文重点研究地方档案法规，一般不涉及地方档案行政规章。 8 J ：海大学硕L 学位论文 法规都不得同宪法相抵触”。宪法第一百条还规定：“省、直辖市的人民代表大 会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地 方性法规”。具体地说，一方面地方档案法规不得与国家法律的具体条文相冲突；- 另 一方面也不得与国家立法的精神实质、基本原则相违背。在“不相抵触“ 的前提下， 地方国家权力机关可以根据本地区的具体情况和实际需要，在自己的职权范围内自主 地制定地方性档案法规。 2 协调统一原则 从立法技术的要求来说，任何一部制定得好并能得到有效实施的法律规范，应当 在外部关系上保持与其上位法和同一层级法律规范的相互衔接、相互协调；在内部关 系上保持逻辑结构严谨，权利义务规范与法律责任条款相互对应、相互照应。这直接 关系到一部法律规范的科学性、合理性、可行性甚至合法性。因此，地方档案立法还 要坚持协调统一原则：一是地方性档案法规、规章要与不同层次的档案法律规范相互 衔接，特别是要与上位法相衔接；二是同一层次不同的地方档案法规和规章对性质、 程度大致相当的违法行为，要设定大致相当的法律责任，防止此重彼轻；三是同一地 方档案法规、规章所设的法定义务要与法律责任基本适应，保持其结构严谨、科学合 理。 3 不越权原则 所谓不越权，是指地方人大权力机关和行政机关应当依据国家有关法律法规赋予 的立法权限行使立法权。不越权原则在地方档案法规制定上包括三方面：第一，不属 于中央专属档案立法权的事项，在国家尚未档案立法而需要地方根据本地区实际情况 创制档案法规时，原则上应当制定地方性档案法规，地方人大及其常委会认为有必要 授权政府予以规定的，可以授权政府制定地方档案行政规章。第二，凡属于地方上长 远的、重大的、需要普遍遵循的档案事项，可以由地方人大及其常委会制定地方性档 案法规；凡属地方上应时的、一般性的、局部性管理的档案事项， 则可以由地方政 、 府制定档案行政规章。第三，凡涉及依据法律、行政法规规范政府行为的档案事项， 应当由地方人大及其常委会制定地方性档案法规；凡属于应由地方政府自行决策的档 案事项，则可以由地方政府制定档案行政规章。 9 上海人学硕l ：学位论文 1 4 2 特殊性原则 1 地方性原则 地方档案法规的制定要突出地方特色。一方面，相对于中央档案立法而言，地方 档案立法应具有地方特色。地方档案立法的地方特色首先是区别于中央档案立法的特 殊性。在中央档案立法无法事无巨细、概览无余的情况下，地方档案立法的优势就显 现了出来。地方档案立法的重要特征在于提倡多元性和灵活性，由地方根据档案事业 发展的实际情况来解决档案事务中的特殊问题。另一方面，相对于其他地区，地方档 案立法也要体现自身特色。从创新的角度而言，地方立法要避免走相互抄袭、简单汇 总的老路，不能过于滞后，要充分利用国家赋予的法律变通权、自主权、先行立法权， 开拓地方档案立法的独特空间，彰显地方特色。 2 适用性原则 适用性原则就是必须坚持实事求是精神，从地方档案工作的实际出发，避免地方 档案立法的平庸化和盲目化。一方面，要防止地方保护主义和本位主义。在坚持从实 际出发的原则时，要考虑本地区的经济和文化发展水平、档案工作实际状况、社会档 案意识和档案法制观念程度，切忌把档案地方立法的从实际出发原则变为本位主义原 则。另一方面，要消除不必要的照抄照搬弊端，既不能头疼医头、脚痛医脚，遇到什 么问题解决什么问题，临时应对，也不能不考虑本地区的具体情况和实际需要，去简 单而无谓地重复国家档案立法。 3 可操作性原则 地方档案立法应自主地规范本区域的档案特殊事务并充分反映地方档案事业建 设的特点，要具有针对性和可操作性。一是地方性档案法规、规章所设法律责任既要 定性，更要定量，在设定处罚幅度的选择上应尽量能够区别出档案违法行为的危害程 度，且幅度不宜过大；二是明确区分不同有责主体档案责任的形式，如单位责任、领 导责任、直接责任人员的责任，明确区分行政处分责任和行政处罚责任；三是明确设 定档案法律责任的追究机关。此外，在制定自主性地方档案法规、规章时，还应考虑 设定必要的强制措施，以配合档案法律责任的实施。 1 0 上海人学硕士学位论文 第二章地方档案法规的现状 1 9 9 5 年6 月，上海市档案条例的公布实施，揭开了我国地方档案法规建设的 新篇章。截至2 0 0 8 年4 月，我国除西藏之外，其他各地方均已制定实施了地方档案 法规。进入2 1 世纪以来，多数省份根据经济建设和档案事业发展的需要对原地方档 案法规作了修订，其中上海、河北、浙江、辽宁、重庆等地己作了第二次修订。下面 具体阐述地方档案法规的现状。 2 1 地方档案立法情况 2 1 1 地方档案法规制定的时间 据调查，自1 9 9 5 年至2 0 0 2 年的8 年时间里，各省份相继出台了地方档案法规， 这一时期表现为地方档案立法相对迅速而集中。对此过程进行深入分析可以发现，我 国地方档案立法大致经历了四个阶段的变化。见下图： 七 V 枣 稚 蜞 纠 目辨7 “ 1 ， ：l 、 1 l 、 4 i4L _ _ _ ，_ L。 4 ，叠 年份 1 9 9 5 年 1 9 9 6 年 1 9 9 7 年1 9 9 8 年1 9 9 9 年 2 0 0 0 年2 0 0 1 年 2 0 0 2 年 图2 1 ：地方档案立法时间曲线图 第一阶段：地方档案立法的升温阶段( 1 9 9 5 年1 9 9 8 年) 。 从1 9 9 5 年到1 9 9 8 年的短短四年时间里，地方档案立法出现了急剧上升的势头， 并在1 9 9 8 年达到了地方档案立法的顶峰。在1 9 9 8 年这年里，全国共有重庆、广东、 湖北、海南、江苏、浙江、湖南、吉林等8 个省份分别制定颁布了地方档案法规。截 至1 9 9 8 年全国已有上海、河北、天津、山东、四川、陕西、云南、辽宁、甘肃、北 京、安徽等1 9 个省份进行了地方档案立法。 0 8 6 4 2 O I ：海大学硕。1 ：学位论文 第二阶段：地方档案立法的降温阶段( 1 9 9 8