公共行政监督.ppt

第十章 公共行政监督,主要内容,第一节 行政监督概述 第二节 西方国家行政监督理论与制度 第三节 中国行政监督体制及完善,学习目标,1、重点掌握行政监督的含义、特点及类型。 2、理解行政监督的基本原则。 3、理解行政监督的基本功能与主要方式。 4、一般了解西方国家行政监督理论与制度。 5、理解中国目前的行政监督体制。 6、理解中国行政监督体制的完善途径。,第一节 行政监督概述,一、行政监督的含义 “监督”一词，在中国最早出现于后汉书：“古之遣将，上设监督之重，下建副二之任，所以尊严国命，谋而鲜过者也。”监督是指为了对派出去作战的将军进行监管、督导而设的官职。 在英语中，监督为supervision，其中，super本意为“最高、在上”，vision本意为“看”， 从字面上理解，监督即为上级对下级的监管、督导活动，中西方皆有此意。,行政监督有狭义与广义之分 狭义的行政监督是指上级行政机关对下级行政机关的行政管理活动进行的监管与督导。 广义的行政监督是指一切行政机构的活动同时受到来自行政机构内部的监督以及整个政治体系（包括立法机关、司法机关、公众舆论等）的监督。 本章所讲行政监督，属广义行政监督，是指各种监督主体对行政机关及其工作人员是否依法合理行政进行监督。,二、行政监督的特点,（一）行政监督的主体具有多样性 行政监督的主体是指对行政机关及其工作人员具有监督职责和能力的组织和个人，主要包括国家机关、政党、社会团体、新闻媒体、公民个人等。,（二）行政监督的对象具有特定性,行政监督的对象是行政机关及其工作人员的行政管理行为。既包括中央行政机关及其行政人员，也包括地方行政机关及其工作人员。 若仅从内部监督来理解，行政机关及其工作人员既是监督对象，也是监督主体。,（三）行政监督的内容具有广泛性,一是对行政行为合法性的监督 二是对行政行为合理性的监督 三是对行政人员是否恪守行政道德进行监督 四是对行政人员在行政管理活动中是否卓有成效地使用技能和技巧进行的效能监督,（四）行政监督的目的具有确定性,行政监督的主要目的是防止行政机关的专断和腐败，及时发现并纠正行政管理过程中的违法或不当行政行为，促进行政机关的清正廉洁、提高行政效率。 行政监督的目的是确定的，即确保行政行为的公平与效率。,（五）行政监督的依据具有法定性,行政监督是监督主体对行政机关及其工作人员的依法监督。有效的行政监督必须以强有力的法律制度为后盾。 一方面，行政监督机制和各种专门的监督机构是依法建立的，行政监督的权力是依法授予的。 另一方面，行政监督活动是依照法定程序进行的，不仅行政监督过程有法可依，而且对违法行为或不当行为的处罚也是依法进行的。,三、行政监督的类型,（一）政党监督、国家机关监督与社会监督 从行政监督的主体看 1、政党监督是指政党对行政活动的监督。 2、国家机关监督是指国家机关对行政活动的监督。 3、社会监督是指社会团体、新闻媒体、人民群众对行政活动的监督。 它们并非彼此孤立，而是分工合作，构成完整的行政监督机制。,（二）事前监督、事中监督与事后监督,从行政监督的实施时间看 行政监督贯穿于行政活动的全过程，由于行政活动包括决策、执行、反馈等过程，行政监督也因而可以划分为事前监督、事中监督与事后监督。,1、事前监督是指在行政活动开始前进行的监督，即对决策方案的可行性、决策实施的物质准备和精神准备等进行的监督。 这种监督是为了保证决策的科学性，避免因决策失误而造成人力、物力、财力的极大浪费。,2、事中监督是对正在进行的行政活动的监督，主要是检查决策执行的方法、手段的合法性与合理性，检查决策方案付之实践后的阶段性成果，以及总结经验、发现问题等，以保证决策方案的顺利实施。 这种监督意在及时发现问题、及时采取对策，以避免重大损失和不良后果。,3、事后监督是行政活动完成后的监督，即对行政决策执行的结果进行监督，检查行政任务完成的基本情况以及产生的结果和影响。 这种监督是为了总结成功的经验与失败的教训，追查相关人员的责任，并提出解决问题的建议和方法。,（三）纵向监督与横向监督,从行政监督的方向看 1、纵向监督是指存有隶属关系的上级行政机关对下级行政机关的监督，如中央行政机关对地方行政机关的监督。 2、横向监督是指同级的不同职能的国家机关之间的相互监督，如消防部门对同级行政部门的消防设施的检查监督。,（四）内部监督与外部监督,从行政监督的体系来看 1、内部监督是指行政机关自身所进行的监督，如行政机关内部的自我监督、审计监督等。 2、外部监督是指行政机关外部的监督主体对行政机关及其工作人员进行的监督，如立法机关的监督、司法机关的监督、政党监督、社会监督等。,（五）合法性监督与合理性监督,从行政监督的内容看 1、合法性监督主要是对行政机关及其工作人员职务活动合法性的监督。 （1）对行政机关颁布的行政法规、发布的行政命令、作出的行政决策、制定的计划等，是否符合国家的宪法和相关法律进行监督。,公共行政学,第三十四讲,主讲教师：孙德超 学时：48,（2）对行政人员的执法行为是否符合国家的宪法、法律、行政法规、地方性法规，以及行政决策、行政命令等进行监督。 （3）对行政人员的职务活动是否遵纪守法进行监督。,2、合理性监督主要包括两个方面： （1）对行政机关及其工作人员的职务活动合理性的监督，即对其职务活动是否符合党的路线、方针、政策和本地区本部门的实际情况，是否从大局出发，是否符合行政管理的基本原则等进行监督。 其目的在于及时发现不合理现象，提出改进性措施。,（2）对行政机关职务活动中是否遵守社会公德和职业道德，是否有损国家公职人员的形象等进行监督。 其目的在于及时发现职务活动中违反社会公德和职业道德的行为，并进行教育，改善国家公职人员在公众中的形象。,（六）一般监督与专业监督,从行政监督的性质看 1、一般监督是指各监督主体对监督对象的全部行政行为实行经常而广泛的法律监督和工作监督，如政党、立法机关、上级政府机关依照法律赋予的权力对监督对象的一切行政活动进行监督。 2、专业监督是指上级业务部门对同级或下级机关行政活动的某一方面实行的监督，如财政部对中央政府各部委以及地方政府的财政状况实行的监督。,四、行政监督的基本原则,（一）合法性原则 1、从事行政监督活动的主体必须合法。 2、行政监督活动必须符合法定程序。 3、行政监督活动必须符合法律所规定的方式。,（二）协调一致原则,由于一般性监督系统与专门监督部门都拥有监督权，彼此之间的监督活动难免出现重复或冲突。 为避免政出多门，不同的监督部门在日常的监督活动中，应严格遵守各自的监督功能，尽量做到与其他监督部门协调一致。,（三）弹性原则,实施行政监督时，要灵活运用行政监督的相关制度。 行政监督的目的不是发现错误，惩罚相关行政人员，而是发现问题、提出建议，以纠正行政管理活动的失误。 如果对行政人员的工作缺点和失误不作调查，武断地给出惩罚的结论，就会影响行政人员的工作热情。,（四）尊重下级原则,如果行政监督主体不尊重下级行政人员，一旦发现问题就斥责并给予惩罚，或上级机关仅关注下级机关的工作缺点，而不关心他们的工作困难，就会伤害下级的自尊心。 正确的行政监督应该尊重下级，设法帮助他们解决工作中的难题，调动下级的工作积极性。,（五）幅度原则,法国学者格雷库纳斯（Graicunas）认为，一个领导者管理和监督的行政机构的最佳数目是五个。 许多学者发展了这一理论，但他们大多认为，监督幅度与行政效率并无必然联系。,设置监督幅度至少要考虑以下几种因素： 一是行政授权的程度。 二是行政工作的变动程度。 三是监督者的能力。 四是行政人员的能力。 五是行政管理活动的领域。,（六）时效原则,行政监督的目的是使行政机关及其行政人员能够按照原定计划，在规定的时间内完成任务。因此，行政监督必须及时进行。,（七）经常性原则,何时、何地有行政管理活动，就会有行政监督。因此，行政监督不是临时的应急行为，它必须经常地进行。,（八）公正性原则,要做到监督的公正性，必须有一个统一的监督标准。 如果监督标准不一，就无法做到公正合理、赏罚分明，就会助长不正之风，妨碍行政管理活动的有效性。,五、行政监督的基本功能,（一）依法行政 （二）为人民服务,六、行政监督的主要方式,行政监督方式是行政主体在实施行政监督时所采用的监督手段和具体方式。 由于行政监督主体的复杂性，行政监督方式也是多种多样的。这里介绍较为常见的几种方式。,（一）质询,质询（Question）是立法机关对政府的行政管理工作提出疑问并要求相应政府机关做出答复的制度，是立法机关实施行政监督的一种方式。 立法机关就政府的政策和政府成员所管理的行政事务提出口头或书面询问，要求有关人员答复，被质询者必须答复且对其答复负有法律责任。,（二）弹劾,1、弹劾的含义 弹劾（Impeachment）是指立法机关对政府高级官员的犯罪或严重失职行为进行控告或制裁，追究法律责任，罢免其职务的一种行政监督方式。,2、导致弹劾的原因,（1）违法乱纪行为。 （2）失职行为。范畴非常广泛，凡法律规定而政府高级官员没有执行或未尽全力执行，或虽法律没有明确规定，但是职务上应尽事项如未执行或执行失当，均属失职行为。,（三）不信任表决,不信任表决是立法机关实施行政监督的极端形式。 当政府出现重大失职时，立法机关对政府举行不信任投票表决，决议一旦通过，本届政府必须解散。 当立法机关对政府的某项重大决策有不同意见或提出否决时，即表示立法机关对政府的不信任，内阁或者集体辞职或者提请国家元首解散立法机关，重新大选。如新选出的立法机关仍不同意政府的政策时，政府必须解散。,公共行政学,第三十五讲,主讲教师：孙德超 学时：48,（四）报告与汇报,听取并审议政府工作报告是立法机关实施行政监督的重要方式。如我国宪法规定，中央和地方各级人民政府要向相应的同级立法机关报告工作。 汇报是指下级向上级汇报工作中的重大措施、主要事项、重大事件等，通过下级自己的总结，可以自己发现问题，并及时纠正；也可能由上级发现问题，责令下级纠正。,（五）预算、决算与审计,立法机关负责审议和批准由国家行政机关编制的赋税案、预算案，政府必须根据立法机关授权才能征税和支出。 一项工作执行前要向上级或专门财政部门提交预算方案，执行后要提出决算报告。 专门的审计部门对行政机关及行政人员的财政会计情况进行查验，以确保行政执行的廉洁高效。,（六）检查、调查与视察,1、检查是指立法机关、行政领导者或行政监察机关对行政机关及其行政人员的行政行为是否合法合理进行普遍的检查，被检查者有义务予以配合。,2、行政监督中的调查是根据检查所得到的线索或公民的检举与控告，由立法机关组织调查委员会或行政监察机关就专门事项对行政监督对象进行调查。 美国国会的调查权 并非美国宪法明文规定的权力，而是由立法权引申出来的权力。 议员通过行使调查权，可以搜集事实资料，以便立法。国会主要通过各种常设委员会、出于专门目的设立的特别委员会和参众两院的联合委员会行使调查权。,为加强对联邦政府的监督，众议院23个常设委员会内部均设立一个监察小组，专司监督与其相对应的政府部门及其官员。各委员会往往通过举行调查听证会的方式开展调查。 国会举行的调查听证会大多是公开的，并通过新闻媒体向外界报道，旨在向公众公开调查结果，取得公众对其调查的关注与支持。,3、视察是一种较为正规的行政监督方式，是指立法机关就政府的全面工作或某一方面工作进行现场检查。,（七）工作考核,通过对比工作计划与工作的实际成果，评定执行者的行为，对工作成果较好的予以奖励，对表现较差的予以惩罚。 工作考核的目的在于通过检查促进被检查单位与个人改进工作，提高行政效率；同时通过奖惩，使工作绩效与利益直接挂钩，提高行政人员的工作积极性和主动性。,第二节 西方国家行政监督理论与制度,一、西方国家行政监督理论 古希腊时期。亚里士多德在政治学中提出政体三要素说，认为一切政体都有三个要素议事机构、行政机构和审判机构，“倘若三个要素（部分）都有良好的组织，整个政体也将是一个健全的机构”。 具有现代意义的监督理论是由资产阶级思想家提出的。,（一）人民主权理论,1、含义及意义 人民主权理论是西方思想家基于社会契约论提出的民主理论，国家的产生在于人们让渡自己的主权，统一归国家行使。国家的主权源于人民，因此人民对国家具有天然的监督权。 这种理论肯定了人民对政府进行监督的合法性与合理性，这是行政监督的基本理论依据。,2、卢梭的人民主权思想,（1）主权属于人民，不可分割 卢梭保留了布丹赋予主权的绝对性、永久性和不可分割性的特征，但将权力的所在地从诸如君主或议事机构这样的具体的政治实体转移到一个集体的抽象物，即“人民”。 卢梭认为，主权是属于人民的，不可转移，不可分割。卢梭反对三权分立，认为三权分立学说是把“主权者弄成一个支离破碎拼凑起来的怪物”。,（2）立法权最高，行政权力要受其约束 卢梭反对把立法权、行政权和司法权并列，认为主权主要体现为立法权，立法权最高。行政权是从立法权中派生出来的执行工具。 主权是绝对的、至高无上的、神圣不可侵犯的，它不受别的权力的限制。而政府是由契约建立的，是人民为自己的利益而建立起来的管理公共事务的机构。人民把权力委托给政府，政府是主权者的执行者，因此行政权力必然要受到约束。,3、潘恩的人民主权思想,潘恩在全面批判君主专制制度的同时，以天赋人权为理论依据，论证了人民主权和资产阶级共和国思想。 人民是权力的源泉，人民创设立法权力，这是他们自然的不可转让的权利。 潘恩猛烈抨击君主制，指出君主政体中，国王便是法律，而在民主共和政体下，法律应该成为国王，“人民领袖假使不称职，可以通过投票撤换，但君主制下，国王只能通过武力撤换”。 潘恩将政府视为一种国家的社团，每个公民都是国家的主人，都有权了解政府的活动情况。,4、人民主权论的意义,人民主权论从政府的起源出发，将行政机关置于人民主权即立法权之下，从而找到了人民对行政机关进行监督的合法性与合理性。 人民主权论所提出的全民公决、立法权的制约、司法权的监督等内容都是对权力滥用的防范和补救措施，是现代民主政治的基本内容。,（二）分权制衡理论,分权制衡理论是关于国家立法、行政、司法机关之间以及国家整体与部分之间权力分工和制衡的学说。 洛克、孟德斯鸠、汉密尔顿、杰弗逊等许多思想家提出并完善了这一思想。,1、洛克的分权思想,分权作为一种政府组织结构的原则，是由洛克在总结英国政制的基础上提出的。 洛克从自然法理论出发，从新兴资产阶级的角度着想，为了削弱王权，保护公民的财产、生命与自由，将国家权力分为立法权、执行权、对外权（又称联盟权），并在此基础上要求必须由不同的机关来执掌。,立法权是指享有权力指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力，立法权归人民选出的代表组成的立法机关。 执行权是负责执行被制定的和继续有效的法律的权力。 对外权是处理国与国之间关系的权力，如宣战、媾和、结盟签约以及同国外一切人士交往的权力等。执行权和对外权由国王统一掌握。 执行权受立法机关的统属并对立法机关负责，立法机关可适时调换执行权的执行者。 洛克的分权理论奠定了英国立宪君主政体的理论基础。,2、孟德斯鸠的权力制衡思想,孟德斯鸠继承并发展了洛克的权力分立思想，提出了权力制衡的思想。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到有界限的地方才休止”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。 他把国家权力分为三类：立法权、行政权和司法权。三种权力必须交由不同的机构行使，使他们彼此牵制，相互制衡，从而形成了系统的通过分权达到制衡的理论。,3、汉密尔顿的分权制衡思想,汉密尔顿在美国的建制实践中，对分权和制衡做了进一步的解释、发挥和补充。 国家权力一分为三，只是相对的分治，在某些时候可以允许权力间的局部的必要的混合。例如，总统对官吏有任命权，但要征求参议院的意见和同意，国会有质询、批评和弹劾高级官员的权力；司法机关有审判权和违宪审查权，但国会也参与部分司法活动，总统和国会联合起来任命法官。,汉密尔顿主张在三权严格划分的基础上，设计一种利益与动机的平衡，以保证三种权力不是绝对分立，而是彼此在权力对比上处于均势。 首先，要设立孟德斯鸠提出的两院制，造成国会内部的自我约束。 其次，要加强行政机关的权威，赋予总统较大的权力。 再次，要让三权中最弱的司法权独立，即法官终身制、法官工资法定、依法审判、违宪审查等。 在汉密尔顿的分权与制衡主张中，权力运行的监督和制约均带有双向性。,4、杰斐逊的分权制衡思想,杰斐逊赞成三权分立，认为只有立法、行政、司法三权分开且相互制衡，才能保证政府建立在自由原则的基础上，防止暴政。 杰斐孙认为要用州的权力限制联邦政府的权力。为使美国真正实现民主自治制度，建立统一的联邦政府是必要的，但联邦过于集权是不行的，联邦政府只应管理国家的防务、对外及州际关系等事务；各州掌握有关的公民权利、法律、治安及一般涉及州的行政事务；各地方掌握本地方事务等，尽可能将国家权力分散到州和州以下的地方政府中。,这样，联邦立法、行政与司法平行分权制衡，联邦和州、地方纵向分权制衡。 正是以这种思想为基础，美国确立了纵向、横向相结合的立体分权模式。,二、西方国家行政监督制度,（一）立法机关的监督 立法机关更多地扮演监督行政机关的角色。传统意义上，立法机关有两大职权：一为立法权，二为监督权。,1、财政监督,财政监督是指政府的预算、决算，每年都须由立法机关讨论通过，立法机关也可对其行使否决权。 这种权力也被称为“钱包”的权力。政府的一切收入和支出都必须在议会通过的预算范围内，不得超收、超支、挪用。,2、人事监督,人事监督是指立法机关对高级行政官员的批准和任免。这是立法机关有效控制政府权力，保证行政机关及其重要官员的政策和行为符合立法机关的意志和利益的重要手段。 如美国，总统对高级行政官员的任命权需与参议院共同行使，通常是由总统提出人选，由参议院表决通过方能任命。,3、政务监督,政务监督是指立法机关监督政府日常活动。立法机关可以对政府的政策及其执行情况、政府的对内对外工作进行监督。 此外，立法机关还可以通过调查、质询、不信任案等方式实施对行政机关的监督。,（二）司法审查,1、含义 司法审查是指通过司法程序审查行政行为是否违宪的监督制度。 始于美国，至今已有二百多年的历史，为一百多个国家所采用。,2、产生,司法审查制度是美国由一项判例而创立的。 1803年，联邦最高法院首席大法官约翰·马歇尔（John Marshall）在“马伯里诉麦迪逊案”的裁决中宣布，国会于1789年通过的司法条例无效。 这样，法院解释宪法的权力得以确立，法院有权根据宪法宣布国会制定的法律、总统颁布的行政命令、行政机关颁布的规章制度等因违宪而无效。,3、内容,凡认为受到政府行为不法侵害时，当事人均可请求对之进行司法审查。 美国联邦和州的法院均可进行司法审查，联邦最高法院的裁决是终审裁决，换言之，只有最高法院才拥有司法审查的最终权力。,（三）行政监察专员的监督,瑞典、英国、挪威等国设立了专门的行政监察专员监督行政权的行使。 监察专员通过与新闻媒体、公众的密切接触，发现政府的问题，并进行调查，对政府进行监督。,英国议会行政监察专员的职责与权力,（1）英国议会行政监察专员的设立 第二次世界大战结束以来，随着政府规模的不断扩大，行政权力对经济和社会生活的干预日渐增强，政府及其工作人员的不良行政行为也日益增加。 由于许多侵害公民权益的不良行政行为既不违法，也不属于议会和行政裁判所的管辖范围，仅仅依靠原有的问责手段无法确保相关公民得到应有的救济。 为了弥补现有问责制度的不足，英国引入议会行政监察专员制度。确切地说，克里切尔高地事件（Crichel Down affaire）是英国引入议会行政监察专员制度的直接诱因。,1937年，英国航空部依法强行征购了多塞特郡的克里切尔高地，用于建立空军训练基地。 当时，航空部与当地人约定，待将来空军不再需要时，由土地所有者赎回该土地。 但是，二战结束后，这块土地并未归还土地所有人，而是由空军转交给农业部管理。 那时，原土地所有人已去世，他的女儿和女婿马顿夫妇请求赎回土地。然而，农业部拒绝了该项请求，并将这块地卖给了政府地产管理局，后又租给一农户经营。,马顿夫妇极度抗议，认为政府机关的行为超越了其职权范围。农业部聘请皇家大律师克拉克调查这个案件，1954年，克拉克发表了调查报告。克拉克的调查报告对农业部官员提出严厉了批评，并在议会引发激烈辩论，结果导致农业部长引咎辞职。 但同时，报告也指出，农业部的做法虽不合理，但并不违法，或者说，做出不能归还土地决定的政府工作人员本身并无过错，而是做出决定所依据的法律存在缺陷。这是因为，根据英国的法律规定，原来的土地赎回约定因为契约当事人一方死亡而不再有效，作为原土地所有者的马顿夫妇与当时的契约无关，因此，农业部有权自行处理这块土地。这样，作为土地所有者马顿夫妇的请求就不能通过法律手段予以公正解决。,农业部的行为虽然合法，但并不合理，这引发了社会各界人士的广泛关注。 一个核心的争论焦点是：在政府活动中，存在着大量的公民与政府之间的纠纷，这种合法但不合理的行政行为应由哪个部门来问责？ 牛津大学比较法学教授F.H.劳森等人研究了北欧国家的议会监察专员（ombudsman）制度，并考虑了这一制度对英国的可取之处。在劳森教授的发起下，国际律师协会英国分会向保守党麦克米伦政府提出设置议会行政专员的建议。（杨曙光 ，2007）,这一建议在社会上引起广泛反响，却受到时任保守党政府首相的麦克米伦的反对。麦克米伦认为，公民的权利受到侵害时，可以通过选区的议员向相关大臣反映，设立议会行政监察专员无益于大臣负责制的落实，反而会影响政府的工作效率。 工党的执政为议会行政监察专员的设立提供了良好的契机。,1964年，工党在竞选宣言中写道：“工党决心使国家的全部行政具有人性，而建立新的机构议会行政专员，赋予他调查和揭露对公民有影响的政府滥用权力的活动之权。” 工党执政后，以法庭调查尚有疏漏为由，于1965年白皮书中正式提出设立议会行政监察专员的建议。 1967年，由工党控制的下院通过了任命议会行政监察专员的立法。根据此法，英国设立了议会行政监察专员。,（2）英国议会行政监察专员的组成,议会行政监察专员由首相提名，女王任命，终身任职至65岁退休。 只有监察专员本人提出辞职，或因行为不端受到议会的弹劾，才可辞职。这样，议会行政监察专员得以自主开展工作。 在某种程度上，议会行政监察专员享有与高级法官类似的地位。根据议会行政监察专员法，监察专员不得出任上下两院议员和北爱尔兰下院议员。,议会行政监察专员对议会负责，并受到下院行政监察委员会的支持和监督。下院的行政监察委员会成员为下院议员，专门处理监察专员公署的工作。 最初，监察专员由高级文官担任。为了避免问责主体与问责对象的“官官相护”，英国采取了相应的措施。 1979年以来，在任命新的监察专员的同时，先与行政监察委员会协商，并不再局限于从文官中选拨监察专员。此外，监察专员署不再聘请财政部的律师，而是有了自己的法律顾问。这些措施使得监察专员得以独立于政府，自主开展工作。,（3）英国议会行政监察专员的职责与权力,议会行政监察专员负责监督、检查中央政府机关及其工作人员履行职责的情况，负责调查因其不良行政行为而使公民权益受到侵害的申诉。 根据议会行政监察专员法，不良行政行为不包括政府机关的决策过程，而是指政府机关及其工作人员在政策执行过程中的不公平、不合理的行为或不作为，如无能、主观武断、推诿扯皮、滥用权力等。从监察专员署受理的公民申诉的内容看，大多涉及住房与卫生、教育管理等贴近民生的方面。,公共行政学,第三十六讲,主讲教师：孙德超 学时：48,议会行政监察专员的问责对象包括国防部、内政部、贸易和工业部、交通部、税务局和海关总署等政府部门及在这些部门工作的所有大臣和政府官员。 英国女王有权根据需要增减监察专员的问责对象。 地方政府、完全按商业方式运作的公司不在监察专员的监察范围之内。 属于法院或行政裁判所管辖范围的案件、政府的外交行为及军队内部的问题，不属监察专员的监察范围。,如果议会行政监察专员认为法院或行政裁判所没有合理审理该案件，尽管法院或行政裁判所对该案件有管辖权，监察专员仍有权对该案件展开调查。换言之，在管辖权上，议会行政监察专员与法院、行政裁判所之间没有绝对的界限，监察专员有一定的自由裁量权。,议会行政监察专员拥有调查取证权和建议权。 调查取证权是指在收集证据方面，议会行政监察专员有权采取自身认为适当的各种调查方式，如有权查阅政府部门的档案、有权询问相关大臣，有权传唤证人并要求他们提供书面或口头证词。如有以阻挠、拒绝等行为妨碍调查，监察专员有权向高等法院起诉，法庭查实后将处以蔑视法庭罪。调查结束后，议会行政监察专员必须将调查结果以书面报告的方式转送申诉的议员、有关部门的负责人等。,必要情况下，议会行政监察专员可将申诉案件的起因及应对措施向议会提交特别报告。起初，议会行政监察专员每年向议会提交一份工作报告，1972年起，改为每季度提交一份工作报告。这些报告由议会的行政专员委员会负责审查。,建议权是指监察专员对不良行政行为没有处分权，也没有强制改变行政机关决定的权力，而只有依据自身调查结果提出建议的权力。 议会行政监察专员往往建议行政机关改变自己的行为，或对申诉人的损失予以补偿。如果这些部门的工作人员并不认可议会行政监察专员的行为，议会行政监察专员可将调查报告提交至相关部门负责人。,由于议会行政监察专员的建议不具有法律效力，缺乏强制性，一些部门对其建议不予理睬或拖延不办的情况时有发生。监察专员往往公开调查报告，以寻求社会支持，或在征得议会监察委员会同意后，向议会两院分别呈送一份特别报告，经议会辩论后，强迫有关部门执行并追究有关大臣的责任。,（四）政府行政监察制度,在行政机关内部，也存在对行政机关和行政人员的工作予以监督检查的制度。 如日本的行政监察局制度、美国的监察长制度等。由于这些机构对行政机关的工作方式、程序、规则非常了解，所以这种监督相当有力。,美国的监察长及其办公室,（1）监察长及其办公室的设立 第二次世界大战结束以来，随着权力由国会向行政系统的转移，美国政府的权力越来越大，承担的公共服务也越来越多。 然而，在美国政府财政开支权不断扩大的同时，政府内部的审计部门却未得到相应的加强。他们受制于部门首长，不但难以应付日益繁重的审计任务，反而常常受到部门首长的压制。 这样，政府部门中贪污、受贿现象盛行。,国会认为有必要在政府部门建立强有力的审计机构。 1976年，国会通过法律，决定在卫生、教育及福利部门设监察长，并提出要在重要的职能部门设立监察长的法案。 1978年，国会通过监察长法，规定在联邦政府各部和各独立机构设立监察长及其办公室，负责审计和调查同本部各项计划和业务有关的事务。,监察长独立于所在机构，负责审计部门内部项目，并将审计结果报告给部门首长。 如发现违反法律的状况，可直接向司法部报告。 监察长人选的确定非常严格，不仅要调查其背景，还要严格考核其审计、财务、会计等方面的能力。 监察长办公室选用的调查人员要经1个月或1个半月的岗前培训，考核合格后方能上岗。,（2）监察长及其办公室的职能 监察长由总统提名，经参议院批准后任命。 监察长不称职时，总统可以撤换，但需向国会说明理由。 监察长既对本部门行政首长负责，又对总统和国会负责。 监察长负责其办公室的全面工作，并向国会、总统及所在部门的行政首长提交工作报告。,监察长及其办公室主要有两大职能：审计和调查。 审计职能是指对各部门的财政支出进行审核，制止违法行为及浪费现象； 调查职能是指对部门的规章制度和工作程序进行调查，并针对发现的问题提出改进的建议。 与职能相应，各部门的监察长及其办公室一般设有审计部和调查部，以履行相应的职能。,（五）政党监督,1、在竞选中，反对党批评执政党及政府，以打击对手，宣传自己，争取选民支持。 2、组织“影子内阁”，监督执政党，对执政党的各种决策进行攻击、批评，并设计相反的方案，以此监督现政府。“影子内阁”的建制一般都依照在朝内阁，以准备随时上台接管内阁。,（六）新闻媒体监督,第四种权力、“无冕之王” 通过广播、电视、报刊、互联网等舆论工具，对政府起着重要的监督作用。 西方国家制定了情报自由法、阳光下的政府法等法律，保障行政公开和新闻自由。 监督方式主要包括对政府的直接询问，对政府丑闻、审判活动、听证会的转播、报道，新闻调查和民意调查等。,独立宣言起草人托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）曾指出，如果要我来决定是要一个没有报纸的政府，还是没有政府的报纸，我会毫不犹豫地选择后者。没有监察官就没有政府，但是，哪里有新闻出版自由，哪里就可以不需要监察官。 这表明，杰斐逊认为，任何一个政府都有腐化的可能，为了防止政府腐化，就必须由人民来监督。 为了便于民众监督，必须通过新闻媒体让人民充分了解政府的行政行为。 从这个角度看，新闻媒体自由是确保政府从事良性行为选择的必要保证。,（七）公民监督,公民监督的依据是公民的基本权利和政治参与中的知情权。 西方各国的公民权利大体包括自由权、平等权、参政权、民主监督权、权利保障权，这是公民监督的法律依据。 知情权也称了解权，广义指寻求、接受和传递信息的自由，狭义指获取官方信息的权利。,自美国记者肯特·库柏将知情权作为新闻自由的内涵之一提出后，知情权被世界各国许多学者广泛理解为一项重要的民主权利。 当代西方国家的公民监督，一般都是在公民的政治参与过程中完成的，如参加选举活动、参加某一政治会议和集会、组织政治讨论等。,如美国，各州及地方政府成立了许多由离职的政府官员和社会名流牵头组织的民间团体。大都实行会员制，活动经费来源于会员缴纳的会费和社会赞助。 他们通过会员收集公众对政府的意见，或去议会游说，或游行，或是将掌握的情况在新闻媒体上公开披露，以揭发政府及其工作人员的失职、渎职行为。,第三节 中国行政监督体制及完善,一、中国目前的行政监督体制 在我国，根据行政监督主体是否属于行政机关，可以将行政监督体制划分为内部监督体制与外部监督体制。,（一）内部监督体制,我国的内部监督体制有一般监督与专门监督两种形式。 1、一般监督 一般监督是各行政机关之间自上而下、自下而上、以及相互之间进行的监督。包括层级监督、职能监督、主管监督、行政复议等类型。,（1）层级监督,层级监督是基于隶属关系，由上级对下级或下级对上级进行的监督。 如国务院对地方各级国家行政机关的监督、地方各级人民政府对国务院的监督。,上级对下级的监督是由行政机关的组织性质和它们之间的领导与被领导的关系决定的，领导本身就包含着监督。 下级对上级的监督是与我国行政管理民主化的要求相适应。,（2）职能监督,职能监督是政府一些职能部门就其所主管的工作在其职权范围内对其他部门实施的监督。 职能不同的行政机关之间虽然没有隶属关系，但有权在自己的管理领域对相关的部门进行监督。 如人保部就人事制度的执行情况对其他行政机关的监督。,（3）主管监督,主管监督是指国务院各部委和直属机关对地方各级人民政府相应的工作部门，上级地方政府工作部门对下级地方政府相应的工作部门进行的监督。 这种监督的权限范围，由于中央和地方上下级之间实行领导或业务指导关系的不同而有所区别。,（4）行政复议,凡公民、法人和其他组织认为行政机关及其工作人员所做的行政行为侵犯其合法权益并造成损害的，有权依法申请行政复议。受理复议申请的机关是具有层级监督权的机关。 它虽然是应行政管理相对人的申请而进行的行政司法活动，带有救济的性质，但它属于行政的层级监督，但不同于主动进行的层级监督。,2、专门监督,专门监督是政府系统内部专司监督职能的机构对行政组织及其行政人员的行政行为实行的监督，包括行政监察和审计监督。,（1）行政监察,行政监察是指政府内部专门行使行政监督权的监察机关（国务院和地方各级政府的监察机关），对行政组织及其行政人员的行政行为的全面监督。 监察机关可以向政府工作部门派出监督机构和人员，这些机构和人员也是监察机关的组成部分，对派出的监察机关负责并报告工作。 从领导体制上看，行政监察实行双重领导体制，即受同级政府和上级监察机关的领导。监察机关正副职的任免，在提请决定前，须报上一级监察机关同意。,监察机关的职权包括：第一，检查、调查权。 定期或不定期地对行政机关及其公务员贯彻执行法律、法规等的情况进行检查。 对被监察部门的工作进行专项检查。 对违法违纪行为进行立案调查。,第二，建议、处分权。 有权分别提出监察建议或做出监察决定。 对某些不能由监察机关直接处理的事项，由监察机关向有权处理的行政机关提出监察建议。 对于某些事项，监察机关有权自行做出监察决定，如违反行政纪律，依法应给予警告、记过、记大过、降级、撤职等处分。,（2）审计监督,审计监督是指依法对行政机关的财政收支的检查与监督。 审计监督的主体是国家各级审计机关。 根据需要，审计机关还在一些主要的经济管理部门设立审计派出机构。,审计机关的职权包括：第一，要求报送权。要求被审计单位按照规定报送预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算，被审计单位不得拒绝、拖延和谎报。 第二，检查权。审计机关有权检查被审计单位的会计凭证、会计帐薄、会计报表以及其他与财政收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝。,第三，调查权。审计机关就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料，有关单位和个人应予支持和协助。 第四，制止并采取措施权。对被审计单位正在进行的违反国家规定的财务收支行为，有权予以制止，制止无效的，经县级以上审计机关负责人批准，通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财务收支行为有关的款项，已经拨付的，暂停使用。,第五，通报权。审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果，但应依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密。 第六，处理权。审计机关发现被审计单位违反国家规定的财政收支行为，有权依法做出处理。,（二）外部监督体制,我国的外部监督体制主要包括权力机关的监督、司法机关的监督、政党监督、社会监督等形式。,1、权力机关的监督,在我国，权力机关是指全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。 权力机关的监督是最高层次的监督，它有权撤销行政机关制定的行政法规、行政规章，有权罢免行政机关组成人员。 权力机关不仅可以监督宏观的、带有全局影响的行政行为，也具有全面审查行政行为的权力。,从监督的内容看，主要包括以下方面: （1）对行政机关制定行政法规、行政规章及行政决定、命令的监督。 （2）对行政机关执行宪法、法律和地方性法规的监督。 （3）对行政机关制定的国民经济和社会发展计划以及财政预算的编制和执行情况进行监督。 （4）对行政机关的人事监督。,公共行政学,第三十七讲,主讲教师：孙德超 学时：48,2、司法机关的监督,司法机关的监督是指作为司法机关的人民法院和人民检察院行使审判权和检察权对行政机关及其行政人员的监督。,（1）审判机关的监督,人民法院对行政机关的监督主要通过行政诉讼程序审理行政诉讼案件来实现。 当公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为侵犯了自身的合法权益而向人民法院提起诉讼时，人民法院根据案件事实依法做出维持、撤销或部分撤销、变更原行政行为以及要求未履行法定职责的行政机关在一定期限内履行法定职责等判决，以此将行政行为保持在一个合法的范围内。,（2）检察机关的监督,检察机关对行政机关的监督限于对触犯刑法、构成犯罪的行政人员的侦查、批准逮捕和提起公诉，以及在刑事案件中对公安机关工作的监督。,3、政党监督,（1）中国共产党的监督 共产党的监督是一种领导监督，包括政治上、思想上、组织上的领导。 政治上的领导是指对行政机关的政治原则、政治方向以及重要方针、政策和重大决策的领导，使其在政治上与党保持一致。 思想上的领导是指为贯彻党的路线、方针、政策，在思想教育方面对行政机关的领导。 组织上的领导是指坚持民主集中制原则和党管干部原则，由共产党向行政机关推荐重要干部，以保证党在国家机关干部