2244.论我国生态补偿的法律原则与制度思考-----毕业论文.doc

本本科毕业论文（设计）科毕业论文（设计） 论文（设计）题目：论文（设计）题目： 论我国生态补偿的法律原则与制度思考论我国生态补偿的法律原则与制度思考 学学 院：院： 法法 学学 院院 专专 业：业： 法法 学学 班班 级：级： 学学 号：号： 学生姓名：学生姓名： 指导教师：指导教师： 2008 年 6 月 23 日 贵州大学本科毕业论文（设计） 贵州大学毕业论文（设计） 第 II 页 诚信责任书 本人郑重声明：本人所呈交的毕业论文（设计） ，是在导师的指 导下独立进行研究所完成。毕业论文（设计）中凡引用他人已经发表 或未发表的成果、数据、观点等，均已明确注明出处。 特此声明。 论文（设计）作者签名： 日 期：2008 年 6 月 23 日 目录 贵州大学毕业论文（设计） 第 III 页 摘要.3 Abstract.4 前 言.5 一、生态补偿的内涵 5 二、生态补偿理论基础 6 （一）环境资源价值理论.6 （二）经济外部性理论.6 三、我国生态补偿的基本原则.7 （一）政府主导、市场参与的原则.7 1政府是生态补偿机制建设的主导力量7 2市场作用的发挥是生态补偿机制建立的关键7 （二）公平补偿原则8 （三）“谁保护、谁受益、获补偿”原则8 1开发者保护原则9 2受益者付费原则9 3保护者获补偿原则.9 （四）公众参与原则 9 四、我国生态补偿制度的存在的一些问题.9 （一）法律法规不健全.10 （二）补偿资金融资渠道单一，难以保障生态补偿的持续进行.11 （三）现行补偿方式难以解决生态破坏的底层问题.11 贵州大学毕业论文（设计） 第 IV 页 （四）没有统一的生态补偿体制管理部门11 五、完善我国生态补偿制度的思考.11 （一）国外生态补偿政策的实践及其启示11 （二）完善我国生态补偿的建议13 1.健全生态补偿制度法律体系13 2.生态补偿方式应注重的两个关系13 3加强生态补偿政策的宣传教育，增强公众对生态补偿活动的参与.14 4加大生态补偿的财政转移支付力度，积极采取各项政策，进行多渠道融资14 5完善生态补偿的管理体制15 参考文献.17 致 谢.18 贵州大学毕业论文（设计） 第 V 页 摘要 在生态环境危机日益加剧的社会背景下，生态补偿已成为保护生态环境的重要措 施。建立生态补偿机制是一项十分艰巨和宏大的任务，它需要全社会的共同参与，需 要各地方和区域间协调合作，还需要长效的法律制度作为保障，这样才能更好地调整 相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态环境保护。本文通过对生态补 偿的内涵，理论基础和基本原则的详细阐述，针对我国生态补偿机制现存的主要问题 进行思考，主要从法律问题、补偿资金和生态补偿管理问题等问题进行探讨，同时借 鉴国外先进经验，对我国生态补偿制度提出几点建议：1.健全生态补偿制度法律体系； 2.生态补偿方式应注重的两个关系；3加强生态补偿政策的宣传教育，增强公众对生 态补偿活动的参与；4加大生态补偿的财政转移支付力度，积极采取各项政策，进行 多渠道融资；5完善生态补偿的管理体制。 关键词：生态补偿 经济外部性理论 基本原则 思考 贵州大学毕业论文（设计） 第 VI 页 Abstract In the background of social of growing crisis in the ecological environment, ecological compensation has become an important measure for the protection of the ecological environment. The establishment of ecological compensation mechanism is a very difficult and ambitious task, it requires the participation of the whole society, the need for coordination among local and regional cooperation, also need the legal system as a long-term protection. so as to better adjust the interests of all parties related to ecological And the distribution relationship between economic interests, and promote ecological and environmental protection. Based on the content of the ecological compensation, the details of theoretical foundation and the basic principles, in allusion on taking the existing main issues of China's ecological compensation mechanism to ponder, at the same time, put forward some proposals on China's ecological compensation system by learning from advanced foreign experience. 1. Ecological compensation system sound legal system; 2. Ecological compensation should focus on two relations; 3. Strengthen ecological compensation policy publicity and education to enhance the public's involvement in the activities of the ecological compensation; 4. Ecological compensation increases the financial transfer payment, and takes active policies, a multi-channel financing; 5. Improve the management system of compensation for ecological. Key words: ecological compensation ; external economic theory ; basic principles ; thinking 贵州大学毕业论文（设计） 第 7 页 前 言 1997 年黄河出现 200 多天断流和 1998 年长江发生特大水灾，给黄河流域 和长江流域的经济和生态造成重大影响，究其根源主要是上游生态环境的恶化； 2000 年以来北方地区遭受沙尘暴的严重袭击，也说明生态恶化对环境的破坏 力之强；另外，植被退化、土地沙化和过度砍伐，使得水土流失加剧等状况， 将生态问题推倒了全国关注的前沿。近年来，我国采取了一系列保护和改善生 态环境的措施，加大了生态环境建设力度。如 2000 年国务院颁布的生态环境 保护纲要和 2003 年颁布的促进西部开发建设的重要文件都明确提出要建立我 国生态保护补偿机制。退耕还林、天然林保护、江河源区保护、生态移民等国 家级生态工程的实施，使得我国形成了一些有效的生态管理方式。但在实践过 程中，我国在生态保护方面还存在着结构性的政策缺位，如环境资源开发者无 偿占有生态资源，对破坏生态的行为也未承担相应责任；环境资源保护者得不 到应有的经济奖励，受害者得不到应有的经济赔偿。要解决好这类问题，必须 建立生态补偿机制，这是一项十分艰巨和宏大的任务，它需要全社会的共同参 与，需要各地方和区域间协调合作，还需要长效的法律制度作为保障，这样才 能更好地调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态环境保护。 生态补偿制度的建立和完善，可以为我国生态环境保护和建设得以长期，稳定 实施提供政策支持，是十分关键的一步。 一、生态补偿的内涵 尽管生态补偿已经不是一个新话题，但学术界就其内涵仍未达成共识。最 一般地，则将生态补偿理解为一种资源环境保护的经济手段，将生态补偿机制 看成调动生态建设积极性，促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机 制。1有学者认为，狭义的生态补偿是指：对人类的社会经济活动给生态系统 和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列 活动的总称。广义的生态补偿则还应包括因环境保护而丧失发展机会的区域内 的居民进行资金、技术、实物上的补偿政策的优惠，以及为增进环境保护意识， 1 梁丽娟,葛颜祥.关于我国构建生态补偿机制的思考J.软科学,2006，(4):66-70. 贵州大学毕业论文（设计） 第 8 页 提高环境水平而进行的科研，教育费用的支出。2 在综合已有学术研究成果的基础上，笔者认为，生态补偿主要内容应该包 括三个方面：一是对生态环境破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济 效益的外部性内部化；三是对为保护生态环境资源的投入或放弃发展机会的损 失的经济补偿。所以可以对生态补偿做这样一个定义，即指国家或社会主体之 间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源 环境的主体提供利益补偿性措施 ，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过 约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而 自身利益受到损 害的主体以达到保护资源的目的的过程。1 二、生态补偿理论基础 （一）环境资源价值理论 根据环境经济学理论，环境资源是有价值的。它包含三个方面的价值：一 是固有的自然资源价值，即未经过人类劳动参与的天然产生的那部分价值，它 取决于个自然要素的有用性和稀缺性。二是固有的生态环境价值，即自然要素 对生态系统的功能性价值，包括维持生态平衡，促进生态系统的良性循环等。 三是基于开发利用自然资源的人类劳动投入所产生的价值，其中也包括为了保 护和恢复生态环境所需要的人类劳动投入。2因此，对于生态环境资源应该有 偿使用，即利用生态环境资源应支付相应的补偿。 （二）经济外部性理论 经济外部性理论是生态环境经济政策的重要理论依据之一。经济外部性指 某项经济活动给予这项经济活动无关的第三方带来的影响。3经济外部性包括 外部经济性和外部不经济性两种。根据环境经济学理论，经济外部性应该内部 化。具体来说，产生外部不经济性的行为人应该向受害者支付相应的补偿；产 生外部经济性的行为人，应该从受益人那里获得相应的补偿。4 2 幸红.流域生态补偿机制相关法律问题探讨J.时代法学,2007，(4):38-42. 1 杜群.生态补偿的法律关系及其发展现状和问题J.现代法学,2005，(5):186-191. 2 詹佳嘉.论生态补偿制度J.科技信息，2006，(12):227-228. 3 田义文，王宁军，孙永信.论生态补偿“谁保护谁受益获补偿”原则的确立J.理论导 刊,2007，(7):28-33. 4 李克国.对生态补偿政策的几点思考J.中国环境干部学报,2007，(3):19-22. 贵州大学毕业论文（设计） 第 9 页 在环境资源的生产（资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本）和消 费（生态环境保护所产生的外部效益）过程中产生的外部性在生产或经营活动 中未能得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境没有得到相应的处罚，保护 生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生态环境保护陷入尴尬局面。 根据经济外部性理论，这两类经济外部性都应该内部化，实行生态补偿制度就 是将经济外部性内部化的有效措施。经济外部性内部化后，就可以纠正生态保 护领域中因为经济外部性造成的市场失灵。1构建这种外部性内部化的制度， 就是生态补偿政策制定的核心目标。 笔者认为，环境资源价值理论和经济外部性理论作为生态补偿的理论基础， 提高了环境资源的法律地位，不再把环境资源视为无价值的物，这样能促使企 业在进行商品生产时将全面考虑环境资本的消耗。为了降低生态成本，企业必 须减少对环境资源的破坏、污染和占有。另外经济外部性理论体现了政府进行 环境保护的责任，为国家向环境资源使用者征收一定税费，用于生态补偿提供 了理论依据，在一定程度上可以克服市场失灵。 三、我国生态补偿的基本原则 生态补偿的基本原则是指生态保护法规定的或体现的调整生态补偿的指标 性准则。其特点是不设定具体的权利义务关系，但对调整所有生态补偿关系的 立法和实施整个过程具有普遍指导意义，集中体现生态补偿的本质目的。根据 我国各项生态环境保护法相关规定，我国生态补偿法律原则比较多，本文主要 对政府主导、市场参与的原则、公平补偿原则、“谁保护、谁受益、获补偿” 原则、公众参与原则进行探讨。 （一）政府主导、市场参与的原则 宪法第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污 染和其他公害” 。 环境保护法第十六条明确规定“地方各级人民政府，应 当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。生态补偿作为一项公 共服务事业，不仅资金巨大，而且涉及多方面的合作。需要政府在生态补偿中 发挥主导作用，如制定生态补偿管理制度，提供生态补偿资金，加强对生态补 偿的监督管理等。另外要减少人为因素对生态造成的污染和危害，政府需要引 1 李克国.生态环境补偿最初的理论与实践J.环境科学动态,2000，(2):8-11. 贵州大学毕业论文（设计） 第 10 页 入市场机制，通过市场的力量来推进生态补偿制度。 1政府是生态补偿机制建设的主导力量 政府的主导性作用主要体现在法律规范和制度宏观调控，提供政策和资金 支持，解决市场难以自发解决的资源环境保护问题等方面。因此，要发挥政府 的主导性作用，必须明确生态管理部门的责任，加强政府部门之间的协调统一， 采用综合生态管理方法指导生态保护与建设活动。 2市场作用的发挥是生态补偿机制建立的关键 不同的市场主体在不同的领域通过不同的途径各自获得尽可能多的利益， 它满足了利益关系是人类一切社会关系的基础，人们奋斗的一切归根接底都是 为了追求利益的需要，因而是当今社会最具活力的经济体制。1 在我国要使人们保护生态环境的行为主动化、自觉化并长期保持下去，实 施一定的激励措施是十分必要的。在生态规范范围内，将生态资源合理定价， 使生态投资者得到合理回报，促进生态资源市场交易、生态资本增值，以成本 效益模型考察人们开发利用生态资源活动，最大限度发挥其经济价值。 （二）公平补偿原则 环境资源是人类的共有财富，所有人利用环境资源是平等的。任何人从事 环节活动时，都负有责任防止对环境的损害并尽力改善环境。一个人对环境资 源的利用，不能损害他人的利益，否则，就应该给受害者相应补偿。生态补偿 的可持续性原则包括代内公平（同一代之间在利用环境资源方面的公平性）和 代际公平（即当代人与后代人在利用环境资源方面的公平性）。代内公平主张 人们尊重自然生态系统的完整与稳定，保持生物物种的多样性，并要求人类自 觉承担起对自然环境健康发展的责任；代际公平主张当代人承担起维护后代人 生存发展的不可推卸的责任，主要是要给后代人留下足够的生存资源。2由于 世际公平和代际公平涉及自然及整个人类存在和发展，它们必然要被法律所确 认，因而生态补偿法必须将其确认为基本原则。 1 田义文，王宁军，孙永信.论生态补偿“谁保护谁受益获补偿”原则的确立J.理论导 刊,2007，(7):28-33. 2 曹海英. 公平原则的环境伦理学阐释J. 北京林业大学学报(社会科学版), 2002, (4), 13-15. 贵州大学毕业论文（设计） 第 11 页 （三）“谁保护、谁受益、获补偿”原则 环境保护法第二十四条规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必 须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在 生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性 物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”第二十八条关于 排污单位要“依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理”的规定，第二十 九条“对造成严重污染的企业事业单位，限期治理”的规定，都体现了谁污染 谁治理的原则。谁污染谁治理、谁开发谁保护的原则，充分体现了生产者、经 营者、开发者法律上的权利与义务一致性。实行这样的原则，有利于推动污染 者治理污染，有利于筹措污染治理资金，有利于保护资源的合理开采和永续利 用。 1开发者保护原则 对环境资源的开发、利用可能对生态环境产生不良影响从而导致生态系统 服务功能的退化，因而，开发者应该支付相应费用，使得环境消耗的所有外部 成本内部化。 2受益者付费原则 生态环境资源的效益具有扩散性，即生态环境改善会使许多人受益。因此， 生态环境质量改善的受益者应为生态环境质量的改善支付相应的费用，以此鼓 励人们保护环境、改善环境。如对国家生态安全具有重要意义的大江大河源头 区、防风固沙区、洪水调蓄区等区域的保护与建设，国家级自然保护区与国家 级地质遗迹或自然与文化遗产的保护，受益范围是整个国家乃至世界，国家应 当承担其保护与建设的主要责任。同时，国际社会亦应承担相应责任。 3保护者获补偿原则 对生态建设的保护做出贡献的集体和个人，对其投入的直接成本和丧失的 机会成本应给予补偿和奖励。 （四）公众参与原则 公众参与原则是环境法的重要基本原则之一，公众参与原则的确立具有内 外两层原因：就外因而言，在传统经济理论影响下，环境保护被视为仅能由政 府提供的公共产品，从而形成了政府对环境保护的垄断，并将广大民众排斥在 贵州大学毕业论文（设计） 第 12 页 外。而政府本身也存在着失灵现象，特别是实现任期制的政府，为显示政绩甚 至可能会采取破坏环境的短期行为。再加之环境问题本身具有广泛性、社会性 等特点，决定了环境问题的解决必须依靠广大民众的共同参与。就内因而言， 环境权是公民重要的基本权利，其核心在于保证人基本的生存和发展权利。环 境是人类得以存在的物质基础，环境权因此也成为人首要且基本的权利，是不 容限制或被剥夺！以各种形式参与环境保护，成为环境权的重要内容之一。 1 四、我国生态补偿制度的存在的一些问题 目前，我国生态补偿研究还处于探索阶段，相关措施的实践也普遍面临法 制不完善的问题，这使我们对生态补偿的研究面临诸多问题和困难，许多理论 上十分清晰的问题在实际操作过程中往往会遇到不可逾越的障碍，在我国的生 态补偿制度的各个环节中还存在许多制度性缺陷。 （一）法律法规不健全 首先对各利益相关者的权利、义务、责任界定及对补偿内容、方式和标准 规定不明确。补偿是多个利益主体(利益相关者)之间的一种权利、义务、责任 的重新平衡过程，实施补偿首先要明确各利益主体之间的身份和角色，并明确 其相应的权利、义务和责任内容。目前涉及生态保护和生态建设的法律法规， 都没有对利益主体做出明确的界定和规定，对其在生态环境方面具体拥有的权 利和必须承担的责任仅限于原则性的规定，强制性补偿要求少而自愿补偿要求 多，导致各利益相关者无法根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、 利关系，致使生态环境保护陷入“公地悲剧”的陷阱之中。其次立法落后于生态 保护和建设的发展，对新的生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律支持。生 态科学发展日新月异，新的生态问题、管理模式和经营理念也层出不穷，有些 很快就成为生态保护与建设的重点内容或发展方向，应该尽快纳入国家管理范 畴。而法律法规则由于立法过程旷日持久，考虑问题面面俱到而远远落后于生 态问题的出现和生态管理的发展速度。再次一些重要法规对生态保护和补偿的 规范不到位。 中华人民共和国矿产资源法规定了矿产资源开发必须按国家有 关规定缴纳资源税和资源补偿费”，并明确要求矿产资源开发应该保护环境、帮 助当地人民改善生产生活方式，对废弃矿区进行复垦和恢复，但在财政部和国 1 吕忠梅. 环境法新视野M. 北京: 中国政法大学出版社, 2000.127. 贵州大学毕业论文（设计） 第 13 页 土资源部联合发布的矿产资源补偿费使用管理办法(财建 2001809 号)中却 没有将矿区复垦和矿区人们生产生活补偿列入矿产资源费的使用项目。 中华人 民共和国水法规定了水资源的有偿使用制度和水资源费的征收制度 ，各地也 制定了相应的水资源费管理条例，但大多没有将水资源保护补偿、水土保持纳 入水资源费的使用项目。最后法规的刚性规定需要一些因地制宜的柔性政策进 行补充。 由于中国幅员辽阔，东、中、西部自然条件和社会发展阶段差异巨大， 在生态环境保护方面需要制定因地制宜的梯度政策 ，而法律的基本原则之一就 是“法律面前人人平等” ，难以实行差别对待，使得全国通行的法律法规难以保 护“弱势地区”的权益 。1 （二）补偿资金融资渠道单一，难以保障生态补偿的持续进行 生态建设需要长期持续的投入，以国家投入为主的融资显然不可能满足长 期生态补偿的需要。然而，我国的生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专 项基金两种方式，其中财政转移支付是最主要的资金来源。因此，多渠道筹集 生态建设资金是生态补偿的首要任务。 （三）现行补偿方式难以解决生态破坏的底层问题 我国目前所实施的生态补偿措施有“三多三少”现象：一是部门补偿多， 生态保护区农牧民得到补偿少；二是直接物资、资金补偿多，扶持生态保护区 产业、生产方式转换补偿少，输血多，造血功能弱；三是直接向生态建设补偿 多，相应的经济发展、扶贫农村能源结构调整少。生态补偿资金不仅数量少， 而且资金使用不到位。如果不致力通过调整产业结构，改善人民生活方式，减 少生态环境资源压力，所有的生态环境建设都难以真正凑效。1 （四）没有统一的生态补偿体制管理部门 生态环境保护管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，这些 部门主导着生态保护政策的制定和执行，生态补偿实际上成为“部门主导”的 补偿。以部门为主导的生态补偿，责任主体不明确，缺乏明确的分工，管理职 责交叉，在监督管理、整治项目、资金投入上难以形成合力，资金使用不到位， 生态保护效率低，生态保护与受益脱节等问题比较严重。个别地方违反国家有 1 万军，张惠远.中国生态补偿政策评估与框架初探J.环境科学研究,2005，(2):1-8. 1 万军，张惠远.中国生态补偿政策评估与框架初探J.环境科学研究,2005，(2):1-8. 贵州大学毕业论文（设计） 第 14 页 关规定，弄虚作假，挪用环保专项资金，用于办公用房的租赁、改造、建设， 以及参与非法高息吸存和投资典当行，造成了严重损失和浪费。挪用的另一个 表现形式，也是最普遍、最不被人注意的形式是，根据管辖权限收费，安排使 用。这就造成位于一地的开发者向在另一地的管辖者交费，这样，当地自然环 境资源的破坏就不能得到补偿，这部分价值实际是被挪到别处使用了。2 五、完善我国生态补偿制度的思考 （一）国外生态补偿政策的实践及其启示 美国、日本、欧盟等国家和地区为加强生态补偿，都出台了一系列的生态 补偿政策法规，这些成功的管理模式对我国生态补偿的完善提供了十分丰富的 借鉴经验。 美国联邦政府从上世纪 70 年代开始通过法律法规以及政策来进行环境补偿。 在水资源保护的补偿方面，1971 年提出了一个农村清洁水计划，根据这个计划 政府与那些减轻无定点污染而自愿执行最佳管理措施的农场主分摊部分费用。 1977 年的土地恢复法规定，企业在申请采矿量缴纳矿山恢复基金。地下煤 炭开采每产 1 吨煤需要缴纳 15 美分，地面采矿则是每吨 35 美分。美国年产煤 炭 10 亿吨，一年可以收入 2.5 亿美元的基金，立法以来已累计有 40 亿美元用 于煤矿修复。1 日本将生态补偿资金融入到对农业生态治理中：一是对积极从事环境保护 型农业导入的农户，由都道府县贷放无息资金，贷款最高额在都道府县规定额 度的 80%以内。通过农业改良资金中的环境保护型农业不成哪个生态资金：二 是对农林渔业金融公库资金的农林渔业设施改良、建造中进行生态资金补偿， 比如以优惠利率对共同利用设施予以贷款，年利率为 1.9%，偿还期限分为 20 年和 15 年。三是对农业生产综合对策事业中增进自然循环功能的事业项目进行 生态资金补助，补助率分别在 1/2、1/3、5.5/10 以内。四是对促进家畜排泄物 管理适当化及其利用新设资金项目，进行长期和低利息的资金融通，优惠利率 为年 2.O，偿还期限分别为 20 年和 15 年。五是对家畜排泄物等有机资源再 生利用推进事业项目进行生态补偿。六是对绿肥和堆肥的土壤改造的持续旱作 2 薛惠锋.我国矿产资源开发的生态补偿机制研究DB/OL.中国人大网，2006-10-25. 1 王欧,宋洪远.建立农业生态补偿机制的探讨J.农业经济问题，2005，（6）:32-34. 贵州大学毕业论文（设计） 第 15 页 农业项目进行生态补偿等。此外，政府从政策、贷款、税收上给予支持以提高 环保型农户的经济效益和社会地位。 欧盟从以下几个方面进行生态补偿：一是将经济补贴运用于保护环境，如 对休耕、种植可再生原料和实施严格的载畜量规定等保护环境的行为实施经济 补贴。二是通过资金投入改变农业生产经营方式，减少化肥和植物保护剂的使 用、把农田改作粗放型绿地、降低每块饲料田的牛羊载畜量和使用有利于环境 和资源的其他生产技术，或培育饲养濒临灭绝的当地畜种来减少环境污染。三 是政府规划植树造林，美化环境。四是对地区补贴来调整农业结构，减轻环境 压力。1988 年和 1993 年欧盟出台了一系列具体措施，把调整欠发达地区的农 业结构、发展山区和欠发达地区的农业与环境保护结合起来。2 世界主要发达国家生态补偿政策实践为我国进行生态建设提供了如下启示: 第一，完善的法律是生态补偿机制的重要基础。例如,美国对自然资源保护 的实践证明,生态保护各项法律和计划的实施使生态保护收到了良好的效果,产 生了巨大的生态效益和经济效益。而我国当前的法律法规体系还很不完善，立 法落后于生态保护和建设的发展，对新的生态问题和生态保护方式缺乏有效的 法律支持；因此,我国应借鉴国外先进经验，尽快完善相关的生态补偿法律法规,建 立生态补偿长效机制，使生态补偿工作依法规范地开展。 第二，坚持政府对生态补偿的主导性作用，充分发挥市场的机制作用。生 态补偿体系的建立是一项综合系统的工程,要使其长期、持续开展,不但要有宏 观层面上的政策支持,还要充分发挥市场的机制作用,提高公众保护生态积极主 动性。 （二）完善我国生态补偿的建议 1.健全生态补偿制度法律体系 我国应加快生态保护立法研究，为建立生态环境补偿机制提供法律依据； 根据我国环境污染和生态破坏的实际情况，制订相关法律法规，对生态、经济 和社会的协调发展做出科学的、系统的安排，确定不同地区的补偿标准、补偿 方式和补偿对象，确立生态环境税的统一征收、管理制度，规范使用范围。突 出重点，针对群众反映突出、严重影响生产生活和需要实行抢救性保护的区域， 2 彭春凝.论生态补偿机制中的政府干预J.西南民族大学报，2007，(7):105-109. 贵州大学毕业论文（设计） 第 16 页 如自然保护区、饮用水源保护区、受野生动物危害人类难以生存地区开展补偿 试点；同时，有必要对环境保护法等现有法律进行修订和完善，废止那些 已经不能适应当前的经济和环境形势的条款。 2.生态补偿方式应注重的两个关系 2.1 政府与市场的关系 建立生态补偿机制，政府和市场都可以发挥重要作用。就目前我国生态保 护和市场发育的实际情况而言，政府在建立生态补偿中的作用是主要的，因为 市场经济是一种利益经济，市场主体的行为主要是受经济利益的调控。政府就 有必要制定生态补偿的政策、法规，促进市场的健康持续发展。 在此，我国可以借鉴一些国家关于生态补偿实施政策的先进管理模式和经 验。如美国退耕项目虽然选择了“由政府购买生态效益、提供补偿资金”政策， 但同时借助竞标机制和遵循农户自愿的原则来确定与各地自然和经济条件想适 应的租金率（补偿标准） 。竞标者可以对参加竞标时上报的愿接受的租金率与政 府估算的租金率进行比较，选择不参加或不被政府纳入退耕项目。美国的保护 性退耕计划共包括五大工程，各个工程以合同方式分阶段实施，每一阶段的保 护目标不尽相同。合同期一般为 0-5a，合同期满时农户可以根据当时农作物的 市场行情来确定是否继续参加下一阶段的退耕项目。此外，政府还制定了法定 蓄积量的可交易权计划，在行政调节下由私人组织开展森林采伐的交易。1可 见，美国政府是生态补偿的主要购买者，同时充分利用了市场机制，实现了政 策与市场二者的协调，从经济利益上激励人们的行为，从而引导公众采取积极 主动的措施进行生态保护和建设。 2.2“输血”补偿与“造血”补偿的关系 “输血”补偿是指政府或补偿者将筹集起来的补偿资金定期转给被补偿方。 这种支付方式的优点是被补偿方拥有极大的灵活性，缺点是补偿资金不可能转 化为消费性支出，不能从机制上帮助受补偿方真正做到“保护生态致富” 。 “造血”补偿是指政府或补偿者运用“项目支持”或“项目奖励”的形式， 将补偿资金转化为技术项目安排到被补偿方（地区） ，帮助生态保护区群众建立 替代产业，或者对无污染产业的给以补助以发展生态经济产业。2 1 一些国家的生态补偿办法J.水利水电快报，2007，(8): 8-9. 2 沈满洪.水生态保护的补偿机制研究A:见生态补偿机制与政策设计国际研讨会论文集 贵州大学毕业论文（设计） 第 17 页 现阶段我国应该努力创造“造血”补偿的条件，将补偿转化为地方生态保 护或提升地方发展能力的项目，而“输血”型的补偿应尽量落实到基层农牧民 手中。 3加强生态补偿政策的宣传教育，增强公众对生态补偿活动的参与 生态补偿必须得到全社会的关心和支持。目前，我国公众的生态环境意识 比较低，公众的生态环境保护常常屈服于眼前更大利益，广大公众对生态补偿 的重要性缺乏认识，生态补偿未能形成良好的社会氛围，因而需要进一步加强 生态补偿的科普教育和大众宣传，向全社会灌输环境有价的观念。增强群众的 生态补偿意识，明确生态补偿的政策，使公众积极主动参与生态补偿活动。在 制定生态补偿机制和规划时要充分鼓励社区公众的参与，采取“边学边做”的 方法，通过生态项目实施提高其能力。 4加大生态补偿的财政转移支付力度，积极采取各项政策，进行多渠道融 资 实行生态补偿关键在于资金的投入，我国生态补偿资金主要来源与政府的 财政投入，大量的社会闲置资金没有能够吸引到环保领域。因此，在实施可持 续发展战略的同时，应加大生态补偿的财政转移支付力度，积极采取各项政策， 鼓励对环保领域的投资，拓宽环境资金筹集渠道。 4.1 完善中央财政转移支付制度 财政转移支付指以各级政府之间存在的财政能力差异为基础，以实现各地 公共服务均等化为主旨而实行的一种财政资金或财政平衡制度。科学合理的转 移支付制度是实现地区间公共服务均等化的重要保障，也对生态补偿机制的建 立具有重要的意义。1转移支付中应加大对中西部地区、生态效益地区转移支 付力度，改进转移支付办法，突出对生态地区的转移支付；设立对重点生态区 的专项资金支持模式，将中央因改革所得税收入分享办法增加的收入，全部用 于对地方，主要是中西部地区的一般性转移支付；引导省级政府完善省以下财 政转移支付制度。 4.2 开征生态税费，建立生态环境补偿基金 C.北京:中国环境科学出版社,2006:184-194. 1 邢丽.建立中国生态补偿机制的财政对策研究J. 财政研究，2005，(1): 20-22. 贵州大学毕业论文（设计） 第 18 页 我国应征收“生态税” ，将各种污染源纳入收费范围内，保证补偿资金有长 期稳定的来源，有助于生态补偿功能的实现，可以避免和防止生态破坏行为。 对严重破坏生态环境的产业可利用高税收手段加以约束，如对以木材为原料的 一次性筷子、野生动植物产品、高污染高能耗产品等的生产和销售征税。对有 利于生态环境恢复的生产生活方式给予税收上的优惠等。形成有利于节约资源、 减少消耗的生产和消费方式。另外应该拨出一笔专项生态补偿资金，专款专用， 加大对生态保护和建设的力度。 4.3 充分利用资本市场融资手段，吸引投资者对环保领域的投资 充分利用证券市场直接融资功能和资本运作优势，发行中长期特种环保债 券或彩票，筹集环境保护资金。通过出让经营管理权，产权以及收费权，实现 生态资源与外界资本置换。同时国家可以给予一定优惠政策，鼓励私人积极参 与到环境保护中来，大规模地吸收民间闲置资金投入。 5完善生态补偿的管理体制 针对我国生态环境管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门， 部门分头管理的格局短期内难以有根本性变化。中央政府应加强部门内部和行 政地域内的生态补偿工作，建立以各级政府为领导，各部门协调合作的生态功 能保护区管理体系，整合生态补偿与建设资金，促进部门协作，以实现生态脆 弱地区经济社会的可持续发展，实现保护，发展，富裕的共赢。例如，国务院 可以单独成立生态补偿领导小组，负责国家生态补偿的协调管理，领导小组由 发改委、财政部、环保总局、林业局、农业部、水利部等相关部委领导组成， 行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关职责。同时建立一个由专 家组成的技术咨询委员会，负责相关政策和技术咨询，完善生态保护的投资融 资体制，提高生态保护区的效率和质量。 贵州大学毕业论文（设计） 第 19 页 参考文献 1 梁丽娟,葛颜祥.关于我国构建生态补偿机制的思考J.软科学,2006，(4). 2 幸红.流域生态补偿机制相关法律问题探讨J.时代法学,2007，(4). 3 詹佳嘉.论生态补偿制度J.科技信息，2005，(4). 4 李克国.对生态补偿政策的几点思考J.中国环境干部学报,2007，(3). 5 李克国.生态环境补偿最初的理论与实践J.环境科学动态,2000，(2). 69 田义文，王宁军，孙永信.论生态补偿“谁保护谁受益获补偿”原则的确立J.改 革研究,2007，(7). 7 曹海英. 公平原则的环境伦理学阐释J. 北京林业大学学报(社会科学版), 2002, (4). 8 耿格峰，朱丹果.我国西部生态补偿立法构想J.科技情报开发与经济， 2007，(19). 10 万军，张惠远.中国生态补偿政策评估与框架初探J.环境科学研究,2005，(2). 11 薛惠锋.我国矿产资源开发的生态补偿机制研究EB/OL.中国人大网，2006- 10-25. 12 王欧,宋洪远.建立农业生态补偿机制的探讨J.农业经济问题，2005，（6）. 13 彭春凝.论生态补偿机制中的政府干预J.西南民族大学报，2007，(7). 14 一些国家的生态补偿办法J.水利水电快报，2007，(8). 15 沈满洪.水生态保护的补偿机制研究A:见生态补偿机制与政策设计国际研讨会 论文集C.北京:中国环境科学出版社,2006. 16 邢丽.建立中国生态补偿机制的财政对策研究J. 财政研究，2005