司法制度论文论我国最低生活保障制度行政程序执行中的难点.doc

论我国最低生活保障制度行政程序执行中的难点 论我国最低生活保障制度行政程序执行中的难点游清富（重庆工商大学 社会与管理学院，重庆 400067）2010.改革与发展最低生活保障制度是指对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准，由国家给予一定现金资助，以保障家庭成员基本生活所需的社会救助制度。 我国最低生活保障制度就是根据维持最起码的生活需要的标准设立的一条最低生活保障线， 每个公民当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时， 有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的低于最低生活保障线的那部分现金和实物救助。 最低生活保障制度是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度。 这是一种政府行为，也是现代社会公民应享有的权利。 我国的最低生活保障制度自 1993 年在上海创立以后，大致上经历了四个发展阶段：第一阶段从 1993 年到1995 年，当时，制度的创建和实施基本上是各个城市地方政府的自发行为。第二阶段从 1995 年到 1997 年，这时，制度的创建和推行已成为民政部门的有组织行政行为。 第三阶段从 1997 年到 1999 年，国务院在 1997 年颁发了国务院关于在各地建立城市居民低保制度的通知（以下简称通知）。 自此，这项制度的创立和推行终于成为中共中央、 国务院的一项重要决策。 到 1999 年 9 月底， 全国668 个城市和 1638 个县政府所在地的建制镇全部建立起低保制度。 同年，颁布了城市居民最低生活保障条例（以下简称 条例 ）。 在该 条例 的第七条 、第八条 、第九条和第十条 4 个条款对最低生活保障制度的行政执行程序作了具体规定：条例 第七条规定了最低生活保障申请者的申请手续：一是要“由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请”，体现了这项制度的申请者“属地管理”原则；二是要“出具有关证明材料”，体现了申请者对其家庭经济状况“首先举证”的原则；三是要填写城市居民最低生活保障待遇审批表，体现了申请者“自愿申请”的原则；四是规定了“家庭经济调查”的方式，管理审批机关可以采取“入户调查、邻里访问以及信函索证等”，申请人及有关单位、组织或者个人在这方面的义务是“应当接受调查，如实提供有关情况。 ”条例 的第八条规定了享受最低生活保障待遇的两种具体方式：“全额享受”与“差额享受”，并规定“自接到申请人提出申请之日起 30 日内” 作出是否批准的决定，“对经审查不符合条件的申请人 ，县级人民政府民政部门应当书面通知申请人，并说明理由”。 条例 第九条规定了对被批准享受低保待遇的城市居民，要实行“张榜公布”，以接受群众的监督。 条例 第十条是对最低生活保障制度实行 “动态管理”的规定，在受助者的收入发生变化时，受助者应该通过居委会告知管理审批机关， 使管理审批机关可以采取相应的措施，同时，管理审批机关也有“定期核查”的权利。 由上可见， 执行最低生活保障制度的行政程序基本上可以归纳为：个人申请、基层审核、张榜公布、部门批准、发证领取、动态管理 6 个步骤。 除了“张榜公布”这一条外，其余的基本上都已经与国际惯例接轨。 时至今日，最低生活保障制度已执行十余年时间，但是，在具体的执行过程中却遇到了很多困难， 特别是在行政程序的执行中遇到的困难最突出。 最低生活保障制度的行政程序目前在执行中存在以下几个方面的难点。 一、家庭经济调查的困境 家庭经济调查是最低生活保障制度中一项极为重要的行政程序， 甚至于可以说它是这项制度得以运作的前提。 只有通过家庭经济调查认定申请者确实已经陷入贫困的窘境，这项制度才能对申请者进行物质上的救援。 这样做的原因是要使任何人都不得滥用这笔用于救急、救难的政府基金（实际上是纳税人的钱），为此它甚至得到中华人民共和国刑法的特别保护。 然而，在当前最低生活保障制度的行政程序中， 家庭经济调查的可信度和有效性显然不尽人意。 1.隐性收入或隐性就业的问题 。 在当代中国， 由于未能建立起与市场经济体制相适应的金融信用体制和收入申报制度， 这对社会政策的实施影响很大。 所以，实行最低生活保障制度行政程序中最关键的一个环节家庭经济调查便没有了切实的依据。 现行的所有调查办法诸如邻里调查和入户调查实际上都难以对申请者的家庭经济状况作出准确的判断。 其结果将会是导致对这项制度的滥用问题。 对于这一点，基层干部的反映极为强烈。 “在衡量一个家庭的财产问题上， 缺乏有效的办法，只能以居委会干部的摸底调查和上门查看为手段， 难以准确判断真实的情况。 例如，有的人炒股，有的人偷偷做生意，有的人打短工，有的人把自己家门口的摊位出租出去，类似的情况只能通过他的左邻右舍来侧面了解，也不一定确切。 ”“对家庭成员隐性的实际收入，如股票、债券分红、银行存款的本息收入等查实难度较大，尤其对临时工、下岗职工、 无业人员以及社会闲散人员的临时做工， 如卖小吃、摆夜摊、擦皮鞋等收入几乎无法查实。 ”1（P156）对于这一点，街道干部也有同感：“有些人虽然没有正式收入， 但有不少隐性收入，对此我们难以核准。 ”“法规 、政策要细化 、具体化 、配套 ，现行的政策原则性太强，在实际中不好操作，给工作造成难度。 如家庭收入的计算问题，居委会工作人员的权力有限，难以达到准确，他们也查不到居民存款、炒股等收入，隐性收入没法计算。 抚养费、赡养费没有统一标准。 ”1（P157）与隐性收入密切相关的还有隐性就业的问题。 因为劳动力就业的市场化， 使得就业状况也趋于复杂化而不易查实。 同时， 当前在中国社会中流行着一种普遍的看法， 占有像以前在计划经济体制下那样由政府部门或者企业单位安排一个“固定的”或“有保障的”工作岗位，才算是就业了。 下岗、 失业工人即使找到一份有收入的工作，但不“稳定”，不但他自己不认为是就业了，就连社会舆论大多也倾向于不算是就业。 在实际工作中，基层干部对隐性就业问题也同样感到头痛。 “上岗和下岗如何区分 ，有人在这里下岗了 ，但同时却在那里做事， 我们凭什么判断申请吃救济的人真正下岗了？ ”“现在工作中最大的难处是，对那些双下岗的或者下岗后又找了临时工作的，怎样确定他们的收入水平？ ”1（P157）然而，在法规制度的设计上，对于不如实申报就业和收入状况的人，并没有制定罚则，这使一部分基层干部愤愤不平：“对受助对象的权利和义务没有作出对等的规定 ，对于弄虚作假者没有制约和处罚措施。 ”“有些个人对收入乱填乱写，查到后除停发（保障金）外没有惩治措施，已经骗走的钱无法追回。 反过来，我们不执行他们倒可以告我们。 ”1（P158）总而言之，隐性就业和隐性收入，尤其是后者，在中国的收入分配方式以及与之相关的金融体制没有得到根本改善之前，要想彻底解决这些问题是很困难的。 现在各地针对这个问题所采取的方法都在迂回曲折地打外围战，这样的局面在中国还会持续一段时间，采取何种有效的方法打破“隐性”的僵局，使之显性化，是一个急需解决的难题。 2.单位开假证明的问题。 在最低生活保障制度中， 要求申请人的单位出具收入证明以及其他相关证明， 是家庭经济调查的一个必不可少的环节， 也是一个避免低保制度被滥用的重要的政策设计。 但是这样一个严肃的法律程序被相当一部分单位尤其是企业单位视同儿戏。 在这方面出具虚假证明已经为社会所熟视无睹甚至默许， 这对政府的权威和公民的纳税行为无疑是一种嘲弄， 而对那些确实陷入经济窘境的贫困家庭来说则是极不公平的。 同时，这给本来将陷入困境的“家庭经济调查”这一行政程序雪上加霜。 在实际工作中，很多基本干部都带着无可奈何的情绪，谈及这个棘手的问题：“一些企业对职工的收入乱填乱写，认为反正国家发钱。 ”“为了甩掉包袱，为其下岗职工开具虚假证明。 ”“企业为其职工开具证明时 ，只计算工资部分 ，奖金不计入其中，对此，我们也无从调查。 “在实际工作中，一些比较困难的企业领导为安抚职工，减少矛盾，将职工收入少填，甚至不填。 他们这样把矛盾推向政府，自己落个好人情。 ”1（P161）以上种种做法的一个最直接的后果是使家庭经济调查这个必要的行政程序变得可信度很低， 这又使最低生活保障制度的政策效果变得不确定、很模糊甚至很可疑，政府花这么多纳税人的钱，究竟救济了什么样的人？ 这让许多人产生了“低保制度会不会养懒汉”的忧虑。 二、对低保制度“不利用”的问题对社会救助制度（低保制度）“不利用”的问题，是一个世界性的难题。 所谓“不利用”问题，是指一些家庭或个人，按照社会的评价和政策的界限，他们都被认为已经陷入贫困，但由于种种原因，譬如爱面子而不愿承认自己是穷人， 又如考虑到对孩子成长的心理影响而不愿意承认家庭的困境，等等。 于是他们宁可忍受贫寒生活的种种煎熬，也不愿向政府和社会求助，他们自动放弃了自己的受助权利。 这个问题在中国也同样存在。 “有一些贫困家庭，出于自尊心或出于对孩子成长的影响而回避现实， 遇到困难时自己硬撑， 不愿提出申请”。 “社会上还有一部分群众认为吃救济是难为情的事 ，有些困难户自己也觉得不好意思，不愿申请”1（P162）。 由于社会救助制度实施的前提是必须给受助者贴上“穷人”的标签，以西方的人权观来看到这个问题 ，会被认为是极不人道的， 它甚至是社会救助制度不断受到舆论界和学术界抨击的一处久治不愈的老伤。 在当代中国， 最低生活保障制度的实施处于一个环境非常特殊的转轨时期， 近年来大量增加的受助者多是下岗、失业或退休人员。 甚至就在不久以前他们还并非是“穷人”， 他们的经济地位和社会地位是在短短的几年中一落千丈的。 所以他们的心理承受能力很弱，对最低生活保障制度“不利用”的可能性更大。 虽然有些基层干部认为“不利用”者“所占比例很小”，但实际上这部分人的数量可能远远超过我们的想像，肯定比上述估计要大得多。 因此，对于“不利用”的问题，万万不可掉以轻心。 要解决“不利用”的问题，加强对最低生活保障制度尤其是加强对这项制度在公民基本人权的意义上的宣传，当然很重要。 但更好的途径可能是在政策设计上就尽量避免“贴标签”的做法。 三、有越轨行为的人员的救助问题对于有越轨行为的居民，如有吸毒行为、赌博行为的居民，如何实施救助，这在最低生活保障制度的行政程序上是一个相当棘手的问题， 在许多地方已经成为难以回避的现实。 “一个家庭的贫困是因为有一个吸毒者 ，该不该救济这样的贫困家庭？ 不给吧，一家人家徒四壁，断粮断炊；给吧，吸毒者又有了毒资，群众有意见，怎么办？ ”“更让人为难的是，这老两口还喜欢赌博 。 如果我们给他们发了最低生活保障金，他们用来赌博怎么办？ 群众可能会有意见。所以，我们至今也没有给他们申请。”1（P163）可见，这个问题的确是个“两难”问题。 从人道主义出发，当然应该给这些有越轨行为的人以救助，因为他们即使被判有罪也得给一口饭吃；但是，如果给这些有越轨行为的人发最低生活保障金， 他们真有可能拿去作毒资或赌资，很难防止这笔钱不被滥用。 一旦发现最低生活保障金被这些人用作吸毒或赌博，群众就会有很大的意见，极大地影响最低生活保障制度的声誉。 这个问题恐怕不是民政部门和街道、 居委会哪一家就能独自处理的，因而有必要与公安等部门合作，采取一定的方法强制戒毒、戒赌，同时用最低生活保障金来帮助他们解决基本生活问题，简单地推出不管也不是办法。 四、执行行政程序的人力、财力问题这个问题并不是在行政程序中， 但它与有效执行行政程序密切相关。 制度设计者设计出一道道严密的行政程序，其目的是为了防止这笔救急、救难的政府基金被滥用。 但是，行政程序只有严格执行才能体现出它的效果和效能。 因此，每一道程序都要有相应的人力、财力来支持。 然而，遗憾的是，从中央到地方，在与最低生活保障制度相关的法规文件中，几乎都没有对此作出具体的规定。 对此，不管是经济发达地区还是经济贫困地区，基层干部意见都很大：“工作量大大增加 ， 我们区有些街道的图章都盖坏了，帮困卡要麻袋扛，但人员并未做相应的补充。 ”“我们街道的社会保障管理所有 5 人，民政科长兼任所长，1 位民政干部专门负责社会救助方面的工作， 聘请了 2 名退休职工， 搞社会来访的接待工作，1 个电脑管理人员。 保障所的工作量越来越大，但是资金问题仍然没有解决，以我们现有的人力和财力，很难胜任工作。 ”“我区自 1996 年 7 月 1 日执行最低生活保障以来 ，区、街（镇）、居（委会）三级均未列工作经费预算，这使得对低保对象的函调、入户调查、张榜等必需的笔墨纸张经费以及低保工作人员的培训费等等都无法列支。 ”1（P165）在实际工作中， 低保对象只占调查估算的城市贫困人口的四分之一。 所以随着最低生活保障制度的进一步发展与不断完善，低保对象肯定会增加，低保经费也还会增加。 面对这样繁重而复杂的工作任务，基层的压力是很大的。 但是，在实施低保的人员编制和工作经费方面，从中央到地方各级政府都没有一个明确的态度。 在人员编制上， 与劳动与社会保障部门近年来为实施社会保险大量增加事业编制和人员相比， 民政部门在实施低保制度方面的人手实在是少得可怜；在工作经费上问题更大，习惯的做法是上一级往下一级压， 到基层实际上什么都没有了，区、街道、居委会甚至只能自己贴钱，甚至是基层干部个人贴钱来办事。 只给基层增加任务，而不能给基层相应地增加人力和财力，这种做法的后果只会因小失大，是不明智的，用坊间俚语说：“大钱都花了，还舍不得这几个小钱”。 所以，政府实在不应该犯平头老百姓都不齿的低级错误。 总之， 在我国最低生活保障制度的进一步实施过程中，只有科学有效地解决了以上这些难题，才能使我国的社会救助制度和救助工作得到进一步的完善和发展。 参考资料： 1中国城市贫困与反贫困报告 M.北京 ：华夏出版社，2003.