生态转移支付政策论文.doc

基于浙江省生态转移支付政策的研究摘要：生态补偿是我国环境保护的重要手段之一。生态补偿机制的建立在我国具有非常重要的意义，而财政转移支付在生态补偿中起着重要作用。本文通过对浙江省生态环境建设所取得的成就进行论述，总结分析了其在生态转移支付上存在的问题，并且针对出现的问题提出了完善生态补偿机制、确保财政资金产期投入等建议。关键词：生态补偿机制；财政转移支付；理论依据；对策1引言在过去的二十多年，中国的经济和社会获得了巨大的发展，但是各区域的发展以及区域内部的发展在一定程度上是不平衡的，一部分地区从其他地区吸收资源用于自身发展而未给予其等量补偿；而另一部分地区向其他地区输出资源以致削弱了赖以发展的自然资源基础。从生态保护和建设角度来看，目前普遍存在“少数人投入多数人受益”、“部分地区投入，全社会受益”、“落后地区投入，发达富裕地区受益”、“上游地区投入，中下游地区受益”等不合理现象，出现了“既保护，也保穷”的怪圈。众所周知，良好的生态环境是居住在不同地区的人们共同的生产和生活基础，如何使地区经济与生态环境协调发展是我国实现可持续发展过程中必须解决的重大课题。作为公共产品或公共服务，生态环境具有显著的跨区域性，因此在一国范围内，它既有全国属性，也具有鲜明的地域属性。全国性的生态服务理所当然应由中央政府财政支出来解决，而具有地域性的生态服务应该由区域内所有受益者共同承担，这是没有疑问的。但是在具体的财政实践中，区域性生态服务的各个收益地区往往隶属于不同的行政区划，分属于不同几次的财政，而不同区域的财政财力又存在巨大的差异，因此，必须协调处理好区域内生态与经济之间的关系。在这样一种“发展不平衡，受益不公平，财政不明确”的现状下，生态补偿机制应运而生。生态补偿主要包括生态意义和社会经济意义上的补偿，它是指通过调节生态环境利用、保护和建设过程中相关方（主体、客体）的利益关系，使生态环境利用、保护和建设行为的外部效应化，以维持、改善和持续利用生态系统服务的一种手段或制度安排。 中国二十一世界议程管理中心. 生态补偿原理及应用【M】.北京：社会科学文献出版社，2009：11.本文所说的生态转移支付主要是基于生态补偿的横向转移支付，即按照“谁受益谁付费”的原则，由生态服务的受益区政府向该服务的提供区政府支付一定的资金，使后者提供的生态服务成本与效益基本对等，从而激励其提高生态产品或服务的有效供给水平。本文主要从浙江省生态意义的角度去探索环境转移支付存在的问题，提出加以改进和完善的建议。2 浙江省生态转移支付政策的起源 党的十七大提出了建立健全生态环境补偿机制，推进基本公共服务均等化和主体功能区建设等战略部署和构想。浙江省为深入贯彻科学发展观、全面落实“创业富民、创新强省”的总战略，建立了生态环保财力转移支付制度，于2月29日出台了浙江省生态环保财力转移支付试行办法，决定全面实施省对主要水系源头所在市、县（市）的生态环保财力转移支付制度，加大生态建设和环境保护力度，推进污染减排工作，促进生态环保和经济社会的协调发展、互助双赢。这项制度的建立，标志着浙江省对生态补偿迈出了主动的、探索性的步伐，基本解决了建立生态补偿机制的重大难题，是一项重大的制度创新，在全国也属首创。 内容来源于网站http:/www.sdpc.gov.cn/rdzt/gggj/dfxx/t20080827_233209.htm浙江省的重要生态功能区，包括江河源头、饮用水源涵养地区、自然保护区、森林和生物多样性保护地区等，承担了十分重要的生态保护和建设任务，当地的经济社会发展也因此受到了更多的条件制约。生态环保财力转移支付制度的建立，使生态功能区得到相应的经济回报，有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用经济、技术和行政等多种手段的转变；有利于引导各地牢固树立科学发展理念，加快创业创新步伐，在发展中更加注重生态建设和环境保护，推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现人与自然的和谐发展；有利于缓解不同地区之间由于环境资源禀赋、生态系统功能定位导致的发展不平衡问题，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展，推动“基本公共服务均等化行动计划”的实施，促进基本公共服务均等化。生态环保财力转移支付制度坚持 “谁保护，谁得益”、“谁改善，谁得益”、“谁贡献大，谁多得益”以及“总量控制、有奖有罚”的原则实施。制度的实施对象为浙江省境内八大水系（即：钱塘江、曹娥江、甬江、苕溪江、椒江、鳌江、瓯江、运河）干流和流域面积100平方公里以上的一级支流源头及流域面积较大的市、县（市），据统计，八大水系源头地区的范围将覆盖全省45个市、县（市）（不含宁波地区）。 浙江省财政生态环保转移支付制度将充分利用浙江省目前已经全面建立的环境监测装置，围绕水体、大气、森林等生态环保基本要素，设置生态功能保护、环境（水、气）质量改善两大类因素相关指标作为计算补助的依据，计算和分配各地的转移支付金额。生态功能保护类指标分两类，其中省级以上公益林面积占30%，大中型水库面积占20%；环境质量改善类指标分两类，其中主要流域水环境质量占30%，大气环境质量占20%。结合各地的财力状况，省财政设置不同的兑现补助系数，分档兑现补助额，其中27个欠发达市县补助系数为1（即是按照100%额度进行兑现补助）；杭州、温州、台州3个发达市和乐清、瑞安、绍兴县这3个经济强县兑现补助系数为0.3；其余12个县（市）兑现补助系数为0.7。与此同时，浙江省也建立生态转移支付奖罚机制，对水体和大气环境质量设立警戒指标标准。对环境质量改善的地区，无论是上下游都实行“奖励补助”，对环境质量下降的地区，无论是上下游都实行“扣罚补助”。3浙江省生态转移支付制度实施后的效果4、浙江省生态转移支付制度存在的不足及原因4.1建立生态环保财力转移支付制度时遇到的难题首先，建立生态补偿机制是一项非常复杂的系统工程，涉及的利益关系错综复杂。因是自然流域，上游要下游补偿，补偿的区域、补偿的依据、补偿的标准怎么定？与之相对应的，上游送出的水质未达到功能区规定的要求，则要赔偿，上游赔偿下游的区域、依据、标准又怎么定？因此，补偿责任的划分，补偿方式的选择等，一直是各界深入研究和探讨的问题，也是实施生态补偿的难点所在。    其次，财政转移支付的钱从哪里来？一直以来，我国财政体制财力配置上未考虑生态补偿问题，地方财政收入基数大于支出（财力）基数的部分都上交中央财政；地方财政收入基数不足支出（财力）基数的部分，由中央从上交地区上交中央的收入中补足。因此企业到现在为止，控制和治理污染的费用基本没有内化为企业成本，也没有在财政体制中体现。地方经济发展增长的税收都按财政体制的规定上交中央或上级财政。在不重新设计和调整现行财政体制的情况下，要实施横向间补偿即上、下游两级政府协商来实施生态补偿，是不现实的。4.2    浙江省由省级财政作为省域范围内进行生态补偿转移支付的主体，所需资金由省级财政统筹解决，确保了市县政府的既得利益和积极性。这是尊重历史的选择，符合客观实际，解决了生态补偿的责任主体问题。同时，浙江省围绕国家对水环境功能区所规定的标准，进一步具体明确和落实上游和中下游地区保护生态环境所应承担的责任和义务，明确了“谁保护，谁得益”、“谁改善，谁得益”、“谁贡献大，谁多a得益”的转移支付原则，同时设置生态功能保护、环境（水、气）质量改善两大类因素相关指标作为计算补助的依据，结合污染减排工作有关措施，运用因素法和系数法，计算和分配各地的转移支付金额。    可以说，浙江省生态环保财力转移支付制度基本解决了生态补偿机制中的一些重大难题，是一项重大的制度创新，在全国也是首创。