论文--对我国烟草专卖管理的几点思考 (2).doc

对我国烟草专卖管理的几点思考摘要：中国烟草行业实行统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制。国家烟草专卖局、中国烟草总公司对全国烟草行业“人、财、物、产、供、销、内、外、贸”进行集中统一管理，俗称烟草专卖制度。现今中国经济状况下，实行烟草专卖制度是十分必要的，烟草专卖制度为增加国家财政积累、满足市场消费做出了积极贡献。正因如此，与烟草专卖制度相适应的烟草专卖管理体制就显的尤为重要。但是，目前的烟草专卖管理体制还处在计划经济时代的影子中。如何摆脱计划经济时代的思维方式，寻找合理的烟草专卖管理体制制度安排成为了本文集中思考的问题。本文主要通过罗列法、对比法等主要手法，来探寻适合中国当前发展的，具有中国特色的烟草专卖管理体制。关键词：烟草专卖 管理体制 和谐 发展一、 烟草专卖管理体制分析所谓专卖就是垄断。烟草专卖是一种垄断，但这种垄断不是一般意义的垄断，不是行业性的、部门性的或者是地区性的垄断，而是国家垄断、法定垄断，其本质是代表着国家和人民群众的根本利益。我国明确实行国家专卖制度并且以国家立法形式确立的仅此烟草一个行业。这样一来，就使得烟草行业的管理体制、运行机制与其他行业有着很多的不同之处。从表面上看，烟草行业要较多地强调“集中”，强调“计划”，在生产经营的各个环节也要有较多的“限制”，似乎与市场经济的普遍作法不很合拍。因此，如果对其不进行深入地、具体地分析和认识，则容易引起人们的误解、怀疑，甚至是责难。实际上，这正是烟草专卖体制的特殊性之所在，否则就不能称其为特殊。（一）烟草专卖管理现状概况1983年9月，国务院发布烟草专卖条例，正式确立了国家烟草专卖制度；1984年1月，国家烟草专卖局成立；1991年6月，全国人大常委会通过了中华人民共和国烟草专卖法；1997年7月，国务院发布中华人民共和国烟草专卖法实施条例。法律、法规的颁布实施，进一步巩固和完善了国家烟草专卖体制，促进了烟草专卖管理的发展。烟草专卖制度，细分下来包括生产、销售、监督。我们在这里说的烟草专卖管理主要是指监督管理方面，即法律直接赋予的，具有行政性质的，烟草专卖管理，也称烟草专卖执法管理。烟草专卖队伍建设受到了相当程度的重视，专卖执法工作在中华人民共和国烟草专卖法和中华人民共和国烟草专卖法实施条例的指引下得到了不断的完善。20多年来，是烟草专卖执法队伍的辛勤劳作为卷烟市场的发展做出了极大的贡献。烟草专卖队伍也不断强化专卖管理，加大整顿规范力度，烟草市场秩序取得明显好转。全行业坚持“内管外打”方针，一方面强化内部管理，规范生产经营行为，堵塞管理漏洞，另一方面加强对市场的监管，对卷烟制假售假活动始终保持高压态势，不断加大打击力度，严防反弹。全行业以财经秩序专项整顿和遏制卷烟体外循环为重点，深入开展整顿规范工作，积极营造公平竞争的市场环境，建立良好的市场秩序。（二）烟草专卖管理存在的问题虽然说烟草专卖管理对市场秩序的维护做了很大的贡献，但是假烟仍然屡禁不止，无证经营案件也时有发生。这是因为市场有需求，马克思曾说过，如果有300%的利润，就会有人甘冒上绞刑架的风险。比如“中华”烟是目前最为畅销的品牌之一，市场零售价在700元左右，假“中华”烟的成本只需50元左右，可想而知，利润已属暴利的范畴，而其风险则远比走私、贩毒要小得多。应该说假冒烟高额经济利润的诱惑是其打不尽、禁不止的根本原因所在。在高额利润的趋势下，有不少违法者愿意赌一把，违法者在暗处，专卖执法人员在明处，这给专卖管理工作带来了巨大的困难。排除这一客观因素，我们也必须清醒地看到，随着烟草行业“工商分设、集中配送、法人取消、兼并重组、企业改制、结构调整”等一系列战略格局的调整，专卖管理队伍思想领域也应随之思维转换。尤其在目前这种“市场更加多变”、“管理日趋复杂”、“措施不断更新”、“模式变化无常”、“压力与日俱增”的特殊情况下，专卖管理人员在思想观念、价值取向、执法意识、工作态度、利益需求等方面出现的问题呈多样化、复杂化趋势。但在现在的专卖管理队伍中，也不乏有拜金主义、享乐主义、极端个人主义和行业特权观念等腐朽思想依然存在，归咎其主要原因是：1. 专卖管理人员理论学习不够深入，思维还停留在多年前的硬性管理模式上；2.专卖队伍知识结构单一，综合素质不高；3. 专卖人员缺乏危机感和责任感；4. 专卖管理体制存在较大弊端，“大锅饭”现象依然普遍。二、 烟草专卖管理中存在的问题烟草专卖管理中存在的问题大多集中于专卖执法，最突出的有下列三点。（一）执法指导思想不端正，执法观念落后目前专卖执法工作中存在的诸多问题，最根本的原因是执法指导思想有偏差，执法观念不适应。改革开放以来，我国经济社会发生了巨大变化，社会主义市场经济逐步建立，民主和法制建设的步伐不断加快，但一些专卖人员的思想和观念没有及时跟上改革步伐，一些不合时宜的传统的执法观念没有得到及时的清理，特别是法治意识和人权保障意识没有很好确立。（二）重实体、轻程序的现象较为普遍所谓专卖执法程序，是指专卖管理部门在行政执法过程中，对专卖行政管理相对人实施具体行政行为时依法应当遵循的方式、步骤的总称。主要包括行政处罚程序、行政强制程序、行政许可程序、行政决定程序、行政监督程序、行政检查程序以及其他一些专卖行政执法的规则、要求等，是专卖管理的重要组成部分。然而，在专卖行政执法实践中，专卖行政执法程序尚未受到专卖管理部门及其专卖人员的足够重视，重实体、轻程序的现象还比较普遍，这种执法观念在某种程度上已经严重影响了专卖行政执法的正确性和有效性，导致行为不合法现象普遍。（三）专卖执法方式简单、作风不文明在专卖管理过程中一些专卖人员的执法行为很不严肃，如进行常规的市场检查时服装不整，标志不齐，不出示证件，不说明理由，手脚一齐上，翻货架、踢商品；尤其是对所要进行的调查内容不清，时常表现为盲目、主观、随意，没有具体目标，缺乏检查技巧，忘却了宣传教育，忽视了案件调查中必需的案件调查笔录、现场勘验笔录和违法事实的现场取证，引用法律条文不准确或不告知当事人应行使的权力；在履行公务过程中，不会做、不愿做、也不想做耐心的思想教育和法律宣传工作，动辄扣烟罚款，从而造成了问题的扩大化、复杂化，翻箱捣柜者有之、动手动脚者有之等。检查方式单一，动不动就搞“零点行动”、“地毯式清查”，以接举报为由，深更半夜上门查验，蔑视弱势群体；或采取“钓鱼”、“跟踪”、“盯梢”等方法查违规、端窝点；尤其是在专卖人员中普遍存在着一种“管你没商量”的执法态度，工作中时常是不论大事小事，不问青红皂白，先开“先行登记保存单”，拿烟走人。更有一些地方是对那些原本完全可以通过说服教育来圆满处理的、案值小的仅以“包”来测算的案件，专卖人员却非要在大庭广众之下，通过“用手撕”、“用脚踩”的方式来解决，耍派头、抖威风；还有让人难以想象的是在正常的专卖执法过程中居然还会出现打人致伤、限制当事人人身自由等行为，严重与国家其他法律、法规相抵触，造成执法者违法。三、 烟草专卖管理对策思考针对烟草专卖管理方面，特别是烟草专卖执法存在的问题，我们要寻求一种合适的制度安排，使烟草专卖管理得以完善，使烟草专卖执法更加规范，让烟草专卖真正走上和谐发展的道路。（一）寻找合理的制度，明确专卖制度内涵，完善专卖管理体系首先应该寻找一个合理的制度，明确烟草专卖制度的内涵，并在此基础上建立完善的，广泛的，多层次的烟草专卖管理体系。烟草专卖制度从来都是一套完整的体系，除了对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度外，还包括了诸如有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，由烟草公司或者其委托单位按照国家规定的收购标准、价格统一收购，统一协调有关烟草产品的运输和销售等活动。专卖制度具有严格的层级性，从国家烟草专卖部门到省一级，在到市级，最后到县级烟草专卖管理部门，应该层层服从，层层监督，统一管理口径，统一管理思路，统一管理规范，防止基层烟草专卖管理部门为了自身的利益或为了本部门，本地区的利益违反上级部门的指示，作到上情下达，以便于入世后的统一管理，统一改革的需要。必须明确的是世贸组织的规范不仅仅是对国家而言的，任何地区对于规则的违反都可以被视为国家义务的违反，因而由国家承担义务。以前地区保护主义盛行，很多地方无视或忽视上级主管机关的指令，这种现象在今后将不仅仅是一国国内的政治法律体制的问题，而是要受到国际社会的监督和制约，特别是中国加入世界贸易组织之后，烟草行业必定会在今后的某一天参与激烈的国际竞争的大环境下，这么做是必须的。（二）改革现行专卖制度，使国家专卖完全真正地得到实现上文已经讨论过了烟草专卖制度的存废问题，笔者认为专卖制度是符合中国国情的，是符合世贸组织规定的，因而就总体而言不存在大的，致命的缺陷。但这并不意味着现行的专卖制度中不存在缺陷，很多细小的问题上，例如专卖制度的贯彻程序，专卖制度中的控制制度等，由于受到了地方保护主义等因素的影响而偏离了其应有的方向。根据中华人民共和国烟草专卖法的规定，烟草制品理应在整个专卖市场上流动，但在我国烟草特殊财政体制的影响下，国家烟草专卖在某些地区已演变成"地方专卖"，形成划地为牢、地区封锁、保护落后的局面，现行国家专卖仍保留着计划经济的照顾性烟草生产指标的分配办法，假烟泛滥没有得到有效制止等。 因此，应采取措施对现行烟草专卖进行某些方面的必要改革、调整和补充完善。根据国家烟草专卖局关于进行现代企业制度试点的通知（以下简称通知）的精神，在行业内，按照公司法及有关法规进行现代企业制度的改革已被提上了议事日程。正如通知中所明确的，“烟草行业是实行统一领导、垂直管理、专卖专营的行业，企业基本上是国有企业，对烟草行业企业进行公司制改造，研究探索既符合社会主义经济体制要求，又坚持烟草专卖体制的现代企业制度是烟草行业改革的主要目标，也是烟草企业改革的方向。”在烟草行业确立和实行现代企业制度必然在保留现代企业制度共性的同时，带有自身特殊性的一面，按照政企分开的原则，改革现行的烟草专卖局、烟草公司、烟厂"三合一"的管理体制，将国家烟草专卖局与国家烟草总公司分离，专卖局今后成为政府的管理部门，其主要职责是进行烟草行业管理，制定方针政策，执法监督，打击假冒和走私烟等。（三）完善烟草专卖执法管理烟草专卖执法管理有着很重要的现实使命，针对专卖队伍建设的现状和存在问题，如何抓好烟草专卖队伍建设，尽快提高专卖人员整体素质，提高应对入世后卷烟市场复杂局面和解决复杂问题的能力，笔者认为当前应从以下几个方面着手： 1. 突出创新，加强专卖队伍基层领导班子建设领导班子建设是干部队伍建设的重点，是保证专卖战斗力和凝聚力的源泉。随着专卖管理工作内容的不断更新和发展，加强专卖基层领导班子建设十分迫切。一是要健全各项规章制度，加强培训，改善基层领导干部的知识结构，创新他们的思维方式，提升他们的领导能力；二是规范考核机制，切实解决干部“能上能下”的问题。把干部考核和干部任用结合起来，进一步落实基层领导干部的动态管理，优化班子结构，以消除惰性，提高基层领导干部的积极性和创造性；三是打破正式工和聘用工的身份界限，认真解决聘用工的工作发展问题，在正式工中形成危机意识和责任意识，自加压力，积极进取，努力工作，在专卖队伍中形成“人人思进取，个个创业绩，处处讲奉献”的良好氛围。 2. 稳步推进，加强队伍教育培训培训是提高员工技能，提升员工素质的有效方式。因此加强专卖队伍建设务必要加大队员的培训力度。一是要加强专卖人员的党性教育，坚定理想信念。引导专卖队伍树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观和“公仆意识”，广泛开展文明执法、执法为民教育活动，树立依法行政、服务于民的观念，把坚持依法办事、文明优质服务作为提高队伍综合素质的突破口。二是加强知识更新，培养复合型人才。坚持“在学中干、在干中学”的方法，有计划地加强对现有专卖人员进行法律、计算机知识、现代营销与管理、WTO知识及其运行规则培训，使专卖队伍逐步由工作型、经验型向知识型、管理型、服务型相结合的结构转变。三是加强高级管理人员和专业技能人才的培训，加强培训师资队伍，加大对教育培训的投资力度，进一步建立和完善教育培训体系；四是制定优惠政策，鼓励专卖人员在职自学，不断提高专卖人员的文化素质和业务能力，使之满足新形势和新任务的需要，以尽快建立一支“政治过硬、纪律严明、作风正派、业务娴熟的富于战斗力和创造力的专卖队伍。 3. 塑造烟草文化，树立专卖队伍的良好形象“形象”是一个人的脸面，一个产品的标签，一个集体的缩影，形象最具冲击力，形象就是魅力，就是品牌，就是价值。在加入WTO后的国际烟草市场竞争中，树立专卖队伍的形象是当务之急。一是要加强道德建设。人无本，不能立，人无德，不能行。烟草专卖人员承担着国家行政职能，必须加强专卖人员的道德行为监督，以烟草行业文明行为规范和公民道德实施纲要为内容，大力弘扬爱岗敬业，诚实守信，依法办事，服务客户，奉献社会的职业道德风尚，对有损专卖形象的行为给予严厉惩戒。二是要规范执法程序，规范服务礼仪。要依据行政许可法和烟草行业文明行为规范的要求，逐步规范文明执法和服务的基本礼仪，窗口接待礼仪等，通过规范专卖人员个体的行为，展示专卖队伍的精神面貌和整体素质，提高工作能力和执法水平，优化服务质量，以亲情般的关怀，拉近同经销户的关系，同他们建立牢不可破的利益同盟。三是锻造团队精神，在专卖队伍中倡导团结协作、指挥协调、行动统一的理念，在专卖队伍中营造“忠诚、公正、服务、效率”的四种意识，切实提高专卖队伍的向心力、凝聚力、创造力和战斗力，提高专卖队伍的服务意识和执法水平。 4. 抓好执法培训，提高专卖执法水平搞好专卖人员教育培训工作。树立人才资源是第一资源的观念，大力实施人才战略。以能力建设为主线，落实教育培训规划，创新培训内容，整合培训资源，优化培训队伍，提高培训质量，形成多层次、规范化、高效益的教育培训工作格局。要组织开展案件评析活动。针对个别专卖人员在办理案件中，责任心不强，办案能力差，询问不到位，证据固定不及时，材料不规范等现状，从各单位办理的案件中，选出各类成功的案件和不成功的案件，组织专卖人员进行评析，总结成功的经验，吸取失败的教训，并聘请公、检、法等单位办案高手授课，以案析法，提高案件质量，让专卖人员从中对照和检查自己存在的问题和不足，明确工作努力的方向。利用每周六下午的党团活动时间，与政治业务学习相结合，开办学法辅导。选拨业务尖子外出学习培训，回来后，对专卖人员学习进行辅导，开办法律知识讲座，对专卖人员进行经常性的法律知识学习教育，通过不断学习和培训，使专卖人员的法律意识、证据意识、程序意识和诉讼意识得到增强，通过执法技巧的培训，使他们在执法过程中，讲究方法，文明执法，从而收到事半功倍的效果。结 论全球化环境下的中国烟草，机遇与挑战并存。尽管烟草专卖体制下的运作规则会与市场经济的游戏规则有某些不相适应、不协调的地方，然而这是可以在巩固和完善国家烟草专卖制度的前提下，积极推进以市场为取向的改革，不断提高市场化水平，使专卖体制与市场化运作得以有机结合、有效统一。在专卖执法方面，要有依法行政意识。要加大普法教育力度，不断提高公众的道德素质和法律素质，营造一个良好的执法环境，最终达到烟草专卖依法行政与行政为民的有机结合，促使烟草专卖管理的和谐发展。二十一世纪是世界经济飞速发展的关键时期，对于中国烟草行业尤其如此，这就要求中国烟草在坚持并完善专卖体制的前提下，加强自主创新能力，努力探索出一条符合中国国情的市场化之路。参 考 文 献1 张志伟.卷烟零售连锁经营与管理.北京.经济日报出版社.2004年3月.105-1122 金钦标.我们在改革的大潮中.浙江烟草.2006年第二期.35-383 王洪璋.专卖一体化新格局.浙江烟草.2006年第四期.38-404 金昊.争做基层专卖管理工作的领航员.浙江烟草.2006年第四期.46-485 国家烟草专卖局.中国烟草二十年大事记.国家局官方网.- 7 -