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完善我国普通纪念币发行管理的思考 摘要：通过国际主要经济体和我国普通纪念币发行管理特点的对比，以及对我国当前普通纪念币发行管理模式的分析，阐述我国当前普通纪念币发行管理模式的利弊，为改革我国当前的普通纪念币发行管理提出建议。以利于逐步建立和完善普通纪念币发行的相关法律法规，实现对普通纪念币的法制化、规范化管理。 关键词：纪念币；发行；管理；思考 自上世纪80年代初，我国开始发行纪念币。鉴于纪念币集政治、经济、历史和文化于一体，具有较高的收藏价值，越来越受社会公众的关注。从目前来看，在普通纪念币公开发行过程中，社会公众兑换热情高涨，部分市民循环排队，银行网点纪念币早早被兑换一空。炒买炒卖等现象表明纪念币的传统发行方式、获取渠道以及流通管理模式，已与市场需求不相适应，亟待进一步完善。 一、美国纪念币发行的管理理念和经验做法 美国纪念币发行历史较早，管理也较为规范和成熟。通过1996年纪念币改革法，在法律法规层面做了进一步明确，并通过对一些相关法律条款进行细化和完善，有效遏制了纪念币发行过多、过滥问题，形成了较为先进的纪念币现代管理模式。 其主要特点：一是专门立法，依法对发行与流通进行管理。在美国，流通纪念币虽然也是美国的法定货币。但1996年纪念币改革法对纪念币的定义为：具有特殊意义和稀缺性的“特殊商品”。从收藏和升值的角度，确认了其作为钱币物品所具有的商品、流通、升值和收藏等特性。二是定位较高，主要体现纪念意义和宣传教育。美国1996年纪念币改革法对纪念币发行项目给予严格控制，体现了高度的纪念意义本性，主题选择也更加注重对美国历史、文化和体制的宣传和教育。三是总量控制，防止发行量过多、过滥。为防止过量的纪念币发行淡薄人们的纪念和珍惜意识，提高其收藏价值及升值空间，美国以法律形式规定，实行有上限的弹性发行管理，每年发行纪念币项目不超过2个。四是溢价发行，发行收益专用。目前美国纪念币发售完全市场化，其发行价格由税费、成本和溢价基金三部分组成，政府不承担纪念币项目成本。其中溢价基金根据纪念币发行的目的，已经累计募集了4亿多美元用于特定的公益事业。五是市场运作，发行与流通管理公开化。实行一级市场制，销售主体是美国铸币局，并委托其他证券、基金交易所及社会公益机构、金融业等进行市场销售，并由美国国会（纪念币立法授权机关）负责对制造和销售程序进行监督。 二、我国纪念币发行沿革与管理现状 （一）普通纪念币发行沿革。我国自1984年开始发行纪念币。根据人民币管理条例，纪念币的主题、面额、图案、材质、式样、规格、发行数量、发行时间等由中国人民银行确定，涉及重大政治、历史题材报国务院批准。其发展和沿革经历了一个从无到有、从粗到精、从纪念意义到观赏价值并存的发展进程。主要包括：一是材质多样并逐步替代。通过多年的经验积累，30年来纪念币材质选用越来越精细化和经济化，分为六个系列：镍铜合金、铜芯合金、紫铜合金、黄铜合金、钢芯镀镍和黄白双色铜合金系列，币面抗氧化性逐步增强，制作成本不断降低。二是主题越来越鲜明。选取的题材涉及历史事件、重大政治活动、体育、珍稀动物、生肖、文化遗产等多方面，反映了社会关注点，凸显了时代特点。三是逐步增强了防伪性能。自1984年发行纪念币开始，我国就把防伪性作为主要技术加以采用，主要包括边部等距间断丝齿和边部滚字技术，缩微文字技术和暗记，隐形雕刻技术等。四是观赏艺术性越来越强。近年来采用的双色镶嵌技术（如1997年发行的庆祝中华人民共和国香港特别行政区成立纪念币），填补了我国在流通硬币上采用双色工艺制造的空白。喷砂工艺的运用（如“熊猫”纪念币），突出了硬币图案的浮雕效果、美学效果和观感效果。 （二）管理现状。我国现行对有关普通纪念币流通管理，主要是依据人民币管理的相关法律法规和规章、规定等进行监管。这些法律包括中华人民共和国人民币管理条例，中国人民银行可以根据需要发行纪念币。纪念币是具有特定主题的限量发行的人民币，包括普通纪念币和贵金属纪念币；中国人民银行应当将纪念币的主题、面额、图案、材质、式样、规格、发行数量、发行时间等予以公告。中国人民银行不得在纪念币发行公告发布前将纪念币支付给金融机构；禁止非法买卖流通人民币。纪念币的买卖，应当遵守中国人民银行的有关规定。经营、装帧流通人民币管理办法：经营流通人民币实行许可证管理制度。中国人民银行各分支机构是经营流通人民币申请的受理机构，中国人民银行各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、深圳市中心支行是经营流通人民币的审批机关；经中国人民银行批准，擅自经营、装帧流通人民币的，依照中华人民共和国人民币管理条例第四十四条进行处罚。国务院办公厅关于禁止非法买卖人民币的通知：普通纪念币自发行之日起一年内只准等值交换，贵金属纪念币自发行之日起即可上市经营。关于贯彻落实国务院办公厅关于禁止非法买卖人民币的通知的通知：纪念币分普通纪念币和贵金属纪念币。普通纪念币自发行之日起一年内只准等值交换，贵金属纪念币自发行之日起即可上市经营；凡设立经营人民币的经销部和经销点，必须经中国人民银行各省、自治区、直辖市分行批准，并经工商行政管理机关登记注册；各地现有的钱币市场由各省、自治区、直辖市工商行政管理机关会同中国人民银行各省、自治区、直辖市分行进行清理整顿，符合条件的，由中国人民银行各省、自治区、直辖市分行审批，并由工商行政管理部门对其重新登记，依法进行管理。 三、当前我国纪念币发行管理模式的优劣势分析 我国的纪念币发行渠道大致分为三类：通过人民银行发行库把纪念币分配给金融机构，然后由金融机构通过其营业网点窗口将纪念币兑换给群众；通过总行唯一指定的北京康银阁钱币有限责任公司向社会发行；通过中国钱币学会向全国钱币学会会员配售。其优势在于：一是整合了社会力量。纪念币实行限量发行，在材质、样式、特种技术等方面逐步实现新的突破，能有效促进货币技术发展。因此能够得到国家、人民银行及相关部门的大力支持。二是内容丰富多彩。我国具有博大精深的历史题材、现实重大事件以及丰富的自然资源，其承载的纪念意义以及图案、色彩、形状等方面呈现出多样化的特点，能反映不同时期的地理、历史、文化、民族风情或科学技术发展的特定事件。三是流通空间大。我国是多民族国家，人口众多、面积广大，各地钱币市场普遍建立，有助于纪念币的发行和钱币市场的繁荣。 但调查发现，也存在着许多的劣势和弊端：一是发行渠道和兑换方式相对单一。目前我国纪念币发行仍沿用传统的银行网点柜台兑换方式，先到先得、现场兑换。当发行量较少时，凸显供求矛盾。二是科学技术相对落后，发行兑换信息沟通不畅。中国人民银行发行公告告知范围和渠道不畅，社会公众对所在地区纪念币发行数量、兑换网点和兑换时间等具体信息缺乏了解。三是缺乏周密的发行方案。缺乏长远规划，发行种类和发行量不稳定。四是缺乏监督制约机制，流通和兑换工作监管不规范，出现炒买炒卖现象等。 四、目前我国纪念币发行管理模式存在问题及成因 （一）监管部门的法律地位不明确。依照人民币管理条例第五章的规定，中国人民银行只对人民币（包括纪念币）印制企业、金融机构的违法行为具有执法权，而其他市场主体的违法行为则没有执法权。如违反条例第十三条规定的行为（未经中国人民银行批准研制、仿制、引进、销售、购买和使用印制人民币所特有的防伪材料、防伪技术、防伪工艺和专用设备），由工商行政管理机关和其他有关行政机关查处；条例第二十五条、第二十六条、第二十七条第一款、第二项和第四项规定的行为（非法买卖流通人民币、未经中国人民银行批准装帧人民币、仿制人民币图样等），由工商行政管理机关和其他有关行政机关查处；对于故意毁损人民币的行为，则由公安机关负责查处。 （二）执法处罚规定不明确。人民币管理条例第41条规定的行政处罚为“2万元以上20万元以下的罚款”，第44条规定的行政处罚为“并处1000元以上5万元以下的罚款”等。但现行法律制度未就普通纪念币流通价格和流通管理做出规范，难以界定“非法炒作”。从而造成现行规定太原则、太笼统，自由裁量空间大，不易掌握执法尺度。 （三）发行渠道不明确。中国人民银行有关发行纪念币的公告内容，未明确面向公众兑换的金融机构网点，社会公众不知道到哪家金融机构去兑换，纪念币发行渠道“不透明”，社会公众反映强烈。 （四）流通市场监管不明确。纪念币具有较高的收藏价值和升值空间，因而在流通中出现了无证经营行为、民间炒买炒卖和哄抬价格现象。按照人民币管理条例及相关规定，纪念币发行和流通市场的监管部门包括人民银行、工商行政管理部门、公安机关和其他行政机关，但目前相关部门间尚未形成监管协调机制，没有明确主要的监管部门和职权，难以形成有效监管协调机制，对违法违规行为打击不力。 （五）溢价发行机制不明确。目前我国纪念币的发行面额大多为一元和五元，而以镍铜合金、钢芯镀镍、铅合金等质材铸造的成本价就在0.96元，几乎与币面价值相等，而溢价发行的装帧纪念币发行量更小。因此，目前流通纪念币的“平价发行”方式，已经使价格和价值发生背离。 五、完善普通纪念币发行管理的建议 （一）依法进行定义。出台专门法规，或修订人民币管理条例、经营、装帧流通人民币管理办法等规范性文件，对普通纪念币的市场准入、经营监管、行政执法等进行法律定义，并合理界定“炒作”与“合法”等，使法律法规体系更加完善。 （二）合理控制规模。制定科学的纪念币发行规划和方案，合理控制项目、数量和规格、种类。实行有上限的弹性发行量管理模式，限定发行项目和数量的上限，打造精品纪念币项目。 （三）健全发售模式。在现有的由人民银行主导、各金融机构负责兑换的基础上，可通过摇号产生中签者或由群众在网上申购，由公证机关公证，中签者按照规定购买。 （四）实行溢价发行。完善溢价发行方式，增加发行收益，强化溢价收益管理，重点对慈善事业和保护历史文化遗产等产生积极的社会效益，形成取之于民、用之与民的良性循环。 （五）制定管理办法。出台纪念币管理法，将纪念币的发行纳入法律管理范畴，明确主管机关、监管职责、销售渠道、量化限制、价格组成、溢价效能等，增强法律约束力。 （六）建立长效机制。按照“谁发行、谁监管”的原则，赋予中国人民银行及其分支机构相应职权，负责发行和流通管理，并协调相关部门对违法违规行为进行有效查处，确保普通纪念币的发行和管理规范、合法、公平、公正并日臻完善。