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第 1 页 公共财政管理论文 特征码 nHUazdUsOIixgFpKgFhp 公共财政是市场经济体制下我国财政改革的目标模式，各项财 政改革都应在公共财政思想指导下进行，并为这个总目标服务。 当务之急，是如何定位公共财政。只有准确定位公共财政，才 能使公共财政建设少走弯路，提高财政改革效率。本文认为， 公共财政实质上是市场经济财政，公共财政改革应树立市场经 济观念，从市场经济出发，运用市场经济一般原理，定位财政 各个范畴。 一、以市场失效作为财政职能定位的经济依据 在市场经济条件下，财政职能的定位应建立在对市场经济运行 的分析基础之上，从市场机制的成功和失败出发研究公共财政 的定位。市场机制通常能产生经济上的高效率。这是因为，一 方面市场信号能有效地引导资源向高效率的企业、行业和地区 流动，从而带来整个经济效率的上升；另一方面，市场竞争机 制可使低效的、成本高的、技术落后的、经营不善的企业在竞 第 2 页 争中被淘汰，通过竞争筛选下来的企业必定是高效率的。英国 著名的经济学家亚当斯密早在 18 世纪就悟出了市场能够有效地 配置资源的道理。他认为，供求双方在市场竞争的环境下各自 理性地追逐自身利益不但不会造成整个经济的混乱，恰恰相反， 会带来整个经济的高效率。两百多年来市场经济的发展，使他 的这个思想得到了验证。到 20 世纪中叶，美国数理经济学家德 布罗(Debreu)更用严谨的数学方法证明了这个市场产生效率的 命题，德布罗因而获得 1987 年诺贝尔经济学奖。然而，他在证 明中也发现，这个命题只在一系列假设条件下才能真正成立。 这些条件就是完全竞争的假设。时至今日，人们对市场机制已 有了较为深刻而又全面的了解：市场机制在许多情况下可以带 来效率，但也有失败或无效的时候。比如，公共产品、外部效 应、垄断、收入分配不公乃至经济失衡等，这些都是市场失效 的典型表现。市场失效为政府干预经济提供了合理性依据。西 方经济学家认为，在以市场为资源配置主体的经济社会中，只 有在市场失效的领域，政府部门的介入才是必要的，政府的职 能主要是克服市场失效的问题，财政则是支持政府行使这些职 能的主要手段。政府应做的，也就是财政要干的。财政的职能 应以市场失效为标准，从纠正和克服市场失效出发进行界定。 财政所要解决的只能是市场不能解决的问题，或者通过市场解 决得不能令人满意的问题。以此为衡量标准，当前我国财政职 能存在严重的“错位”(包括“缺位”和“越位”两方面)问题， 第 3 页 与市场经济发展的要求不相适应，这是建立公共财政首先要解 决的问题。一方面，财政要从经营性竞争性领域的活动中尽快 退出，让位于市场；另一方面，财政要切实保证国防、治安、 基础产业、环境保护等公共需要，把该管的事要管好，管“到 位” 。 二、以公共需要作为财政支出定位的前提 一般来说，财政支出是财政职能的具体化，财政职能服务于政 府职能，政府应做什么，财政资金就应该支持什么。而政府应 做的事很多，应当确定一个可用于决定一种是适合政府还是适 合市场的标准。对此，西方财政理论界认为，所有社会产品可 划分为三大类：私人产品、公共产品和准公共产品。其中私人 产品具有效用的可分割性、消费的竞争性、受益的排他性，市 场能有效提供。相反，公共产品则具有效用的不可分割性、消 费的非竞争性、受益的非排他性，不能通过市场有效提供。还 有一些产品，在性质上介于公共产品和私人产品之间，既具有 私人产品的性质，又具有公共产品的性质，被称之为准公共产 品或混合产品。其中，有的可完全由市场提供，而效率不高或 供给不足者，则应由政府适当提供或介入提供，这样，政府的 财政支出就是全部公共产品和一部分准公共产品。这对我国财 政支出范围的界定不无借鉴意义，但是不应照搬，照搬不符合 第 4 页 中国的传统思维，而且可能产生一些误解。首先，我国一向将 财政理解为分配问题，而分配是满足社会需要，不是直接提供 产品。其次，财政部门作为政府的一个职能部门，既不直接生 产产品，也不直接提供产品，而是为政府活动提供资金支持， 为政府干预经济提供物质手段。如果认为财政支出中的购买性 支出是提供产品，还比较接近，而转移性支出则相距甚远，用 公共产品界定财政支出的范围，涵盖面不全，因而用满足公共 需要界定财政支出的范围更为确切。所谓公共需要，是区别于 私人消费的需要，是市场不能满足的需要，是具有非排他性和 非竞争性的需要。满足公共需要的事务具有以下特征：一是代 表全社会共同利益和长远利益的事务；二是只有政府出面组织 和实施才能实现的事务；三是企业和个人不愿意举办而又是社 会存在和发展所必需的事务。只有满足公共需要的事务，财政 才应提供资金支持。 若以公共需要为衡量标准，我国当前财政支出与财政职能一样， 也存在严重的“错位”问题。一方面，财政对满足私人个别需 要的产品和劳务的提供，或者说对适合私人、企业活动的领域 仍有较多的参与。比如，财政对竞争性国有企业、非公益性事 业存在包得过多，弥补市场过度越位问题。这不仅加重财政负 担，而且不符合政企分开、政事分开的原则要求。另一方面， 对从事公共事务满足公共需要的资金供给不足，如用于维护社 第 5 页 会经济秩序的公检法司等部门的正常经费，基础科研、基础教 育、卫生防疫、社会保障等事业经费，用于基础设施、基础工 业、环境保护的投资，财政资金供给明显不足，制约了社会经 济的发展。当前，财政应结合政府职能转变，以社会公共需要 为标准，重新界定财政支出范围，优化财政支出结构，逐步减 少对竞争性领域的资金供给，加大对公共事务活动的资金保障 力度，尽快完成财政支出的定位工作。 三、以公共权力作为财政收入定位的法律依据 财政收入是财政支出的资金，是满足公共需要的物质基础。私 人部门用于满足私人需要的资金，凭借对生产要素的所有权取 得，而公共部门用于满足公共需要的资金，凭借公共权力获得。 所谓公共权力，是由立法机关赋予公共部门代表公众行使的权 力。在现代民主制度下，公共部门或政府机关的任何权力都应 通过公共选择程序，由立法机关审批、赋予，否则就是滥用职 权。在组织收入方面，政府可以凭借其行政管辖的权力获取财 政收入，这类收入都带有典型的管理和强制性征收的特色，主 要包括税收、规费、使用费、罚没、基金等收入。政府也可以 依据经济所有权获取财政收入，其具体形式由国有企业利润上 缴、租赁国有资产的租金收入、国家参股所获得的股息和红利 收入、国有资源管理费收入和其他国有资源收益所组成。此外， 第 6 页 政府还可以依据国家信用关系获得财政收入，这类收入是政府 按照有借有还的信用原则，通过发行公债筹集的。综上所述， 政府是依据公共权力取得财政收入的(包括税收、规费和使用费、 罚没、基金、国有资产收益、公债以及其他收入形式)。各种收 入形式都有其优点和不足，相对而言，税收的强制性、无偿性、 固定性以及与市场经济的兼容性，决定了其在财政收入体系中 的优良性质，成为各国筹集财政收入的首要选择。在市场经济 发达国家，税收占财政收入的比重一般在 90%。以上，其他收 入形式的规范化和法制化程度较差，收入功能和调控功能难以 与税收相比，只能作为财政收入的辅助形式。而我国在改革开 放以后，由于非税收入项目多数不纳入国家预算管理，收支自 由度比较大，不少政府部门、事业单位从自身利益出发，擅自 设立行政事业性收费、基金、罚没等收入，从而导致非税收入 项目和规模数量的不断增长，税收占财政收入的比重不断下降， 出现了费挤税、费大于税的问题，这不仅导致政府收入分配秩 序混乱，分散国家财力，不利于国家宏观调控职能作用的发挥， 而且会加重企业和个人负担，助长腐败行为和不正之风，损害 党和政府在人民群众中的形象。为了规范政府收入分配秩序， 强化税收组织财政收入的主体地位，首先必须按照“一清、二 改、三转、四留”的方针做好当前正在进行的税费改革工作， 从指导思想上明确政府向社会提供公共产品或服务，已有税收 为其提供基本保障，一般不应再对受益者收取各种强制性非税 第 7 页 收入，把收费、基金等限制在严格的特定范围内。其次，将非 税收入的立项、收费标准、违纪处罚等纳入公共选择过程，由 立法机关审批并赋予有关公共部门执收的权力。除立法机关外， 任何部门和单位都无权决定财政收入的项目和标准，从而使财 政收入纳入法制化管理轨道。再次，要正确处理财政与政府的 关系，在法律上明确规定财政总揽政府收支，一切政府收支纳 入预算管理，逐步取消预算外资金制度，不允许制度外收入存 在。 四、以公共选择作为财政决策定位的理论依据 西方公共选择理论把政府的预算决策看成是由公共产品的供求 双方相互决定的过程，政府通过预算收支提供的公共产品应符 合公众的偏好或意愿。为了揭示社会成员对公共产品的偏好， 并把社会成员的个别偏好集中成为集体偏好，从而作出符合公 众意愿的决策。预算决策必须通过一定的民主政治程序进行， 国家预算的内容要向社会公开，社会公众有权监督预算的编制 和执行情况，这就要求国家的预算在很大程度上步入民主化、 法制化和程序化的轨道。我国公共财政建设应当借鉴和吸收西 方公共选择理论的合理成分，采纳西方国家科学的预算决策办 法，进一步完善我国人民代表大会制度，在立法机关、政府部 门、人民群众(通过选举人大代表)之间形成相互监督、相互制 第 8 页 约的财政分配权力制衡机制，建立有中国特色的财政分配公共 选择程序，实现财政决策的民主化和科学化。当前，影响我国 财政决策民主化和科学化的主要因素有：一是与西方发达国家 相比，我国预算编制过粗。二是预算涵盖面不全，不符合预算 的完整性原则。为了改变这一现状，根据预算的完整性原则， 应要求一切财政收支都应反映在预算中，不得在预算外另列预 算，国家允许的预算外收支，也应该在预算中有所反映。而我 国政府提请人大审批的预算是不包含预算外收支的，使得相当 一部分财政性资金脱离公共选择过程及人大的监督。针对以上 问题，前年全国人大常委会向国务院财政部提出编制部门预算 的要求，国务院财政部很快作出反应，部署编制中央部门预算 的试点工作，去年已把试编的部门预算与汇总的国家预算一起 提交人大审议，这是我国财政决策民主化和科学化的一个重大 进步，标志着我国财政决策公共选择化的开始。为了加快政府 决策民主化和科学化的进程，必须加强民主与法制建设，改革 完善政治体制，以法治代替人治，建立起政府向人大负责受人 大监督、人大向人民负责受人民监督、审计机关隶属人大向人 大负责的机制。 第 9 页