[农业]在强化服务中推进农村土地规范有序流转 努力促进农业经营方式转变.doc

在强化服务中推进农村土地规范有序流转努力促进农业经营方式转变朱金芳内容提要：在各级政府的引导和推动下，农村土地承包经营权流转呈加快趋势。推进农村土地规范有序流转，必须着眼于农业增效和农民增收，必须坚持依法、自愿、有偿原则，坚持农民的主体地位和市场化运作，通过强化服务和政策调控，实现农村土地的健康有序流转。关键词：农村土地流转；强化服务；政策调控；维护权益党的十七届三中全会决定指出：“推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。”“ 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。河南省委书记卢展工同志也要求“用领导方式转变加快发展方式转变”。近年来，全省各地认真贯彻落实党的十七届三中全会决定，坚持把推进农村土地承包经营权流转作为加快农业经营方式转变，开展适度规模经营和发展现代农业的基础，在稳定和完善家庭承包关系的基础上，通过宣传政策法律、规范流转行为、搭建流转平台、开展流转服务、加大扶持力度等，积极引导农民按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，较好地促进了农业生产方式的转变。到今年3月底，全省农村土地流转面积达965万亩，占家庭承包经营总面积的10%，较2008年底增加了508万亩。但同时也要看到与全国平均水平的差距。由于这项工作起步晚、发展快，无论是农村基层干部的思想认识，还是服务体系和政策支持体系，都有不到位、不完善、不配套的地方，需要在今后的工作中加以改进和提高。就目前看，要推进农村土地承包经营权有序健康流转，各级政府和有关职能部门需要重点把握好以下几个方面。一、坚持把农业增效、农民增收作为推进农村土地流转的根本目的，在端正指导思想上下功夫加快推进农村土地承包经营权有序流转，是贯彻落实科学发展观，优化农业和农村资源配置，转变农业经营方式，促进现代农业发展和社会主义新农村建设的一项重要工作，是推进农业结构调整，促进农业规模经营的基本途径，也是稳定农村土地承包经营制度，发展农村经济，增加农民收入的重要举措。近年来，全省各地通过政策激励、强化服务、培育主体、搞好保障等，较好地促进了农村土地流转。但也有个别地方片面强调农村土地流转率的提升，把土地流转面积大小作为衡量下级政府和乡村工作的重要标准，有的制定了长远规划和年度目标，有的把流转任务作了具体分解，个别地方甚至在违背群众意愿的情况下，采取措施强行推动土地流转，以至出现了矛盾和纠纷。因此，必须首先端正各级领导对农村土地流转的认识。认真学习和理解党的十七届三中全会决定精神，按照依法、自愿、有偿的原则，坚持把农业增效、农民增收作为推进农村土地流转的根本目的，既要认清推进农村土地流转对于开展适度规模经营、调整农业产业结构、发展现代农业和增加农民收入的重要性，又要尊重农业农村工作的客观规律和农民传统的恋土情结，多在教育引导上下功夫，在强化服务上动脑子，在完善保障措施上作文章，在加快城镇化建设步伐上用真劲。其次，要正确看待农村土地流转率的高低，防止和克服农村土地流转过程中的过激行为。在人多地少的特殊国情省情下，必须充分认识农村土地流转的长期性和复杂性，坚持农民在土地流转中的主体地位，不能把土地流转多少、流转快慢当作衡量农村工作成绩的标准。再次，要加强对农村土地流转工作的监管。有关职能部门要随时了解掌握农村土地流转的形式、主体、用途、面积等基本情况，特别是对有工商企业参与的流转和法律法规没有明确的方式等，一定要随时掌握，该支持的支持，该制止的制止，并做到不得改变土地集体所有制性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。二、坚持把强化服务、规范程序作为推进农村土地流转的基本保证，在构建市场体系上下功夫健全规范化的流转管理工作制度，积极开展优质高效的流转服务，是保证农村土地健康有序流转的前提。为此，各地做了不少基础工作，全省98%的村民组完成了二轮延包，耕地面积中有98%实行了家庭承包经营，91%的家庭签订了土地承包经营权证书；许多地方在财力紧张的情况下，投入资金加强土地流转服务体系建设和中介服务组织建设，郑州市投资400万元构建市、县、乡、村四级土地流转服务平台，建成了12个县级土地流转中心和97个乡级服务站；平顶山市推广了舞钢市土地流转有形市场建设模式，所属县（市、区）土地流转有形市场已成体系；安阳市三分之一的乡镇建立了土地流转服务大厅；信阳市平桥区在全省第一个注册成立了“河南润土地权交易股份有限公司”，专门从事农村土地流转的咨询、中介、合同签订、鉴证等工作。但由于农村土地流转尚处于探索阶段，大多数地方还没有形成较为完善的服务体系，土地流转缺少中介服务，流转双方的信息不对称，选择余地较为有限；因历史遗留问题和乡规民约限制，部分农户土地承包权证与实际耕种面积不符或缺少经营权证书；有的合同不规范、条款不完善，没有按照农业部要求和省农业厅统一制作的合同文本签订土地流转合同，流转双方合同签订率不到50%。推进农村土地流转，政府的主要职责是服务，运行的主要途径靠市场。当前，一是要在做好二轮延包后续完善工作的基础上，组织开展好农村土地承包经营权登记试点工作，全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，为农民进行土地流转奠定良好基础。二是要进一步加强土地流转管理和服务，加快培育土地流转服务组织，依托基层农村土地承包管理部门，健全村有信息员、乡镇有中心、县市有网络的土地流转服务体系，开展信息发布、合同签订、政策咨询、价格评估、纠纷调处等服务，有条件的地方可以按照产权清晰、形式多样、管理严格、流转顺畅的要求，建设土地流转有形市场，引导土地流转规范有序发展。三是以实施流转合同制和备案制为重点，建立健全规范化的流转管理工作制度和规程。推行由省农业厅统一制定的合同文本，指导流转双方在充分协商的基础上，依法建立合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同；积极开展流转合同鉴证，健全登记备案制度，防止因合同问题产生纠纷。三、坚持把政府引导、政策调控作为推进农村土地流转的有效措施，在健全政策制度上下功夫推进农村土地健康有序流转，离不开政策的支撑与调控。这些年，各地为了推动和规范农村土地流转工作，相继出台了一些政策规定，如信阳市出台了关于创新农村土地流转机制的实施意见，郑州市分别制定了关于规范农村土地流转促进土地适度规模经营的意见和关于农村土地承包经营权流转实施财政奖补激励政策的意见，平顶山市政府下发了关于加快推进农村土地承包经营权流转促进规模经营的实施意见等，许多县（市）也分别制定了有关实施细则。不少地方对百亩以上的流转大户给予一次或多次补贴，有的地方还整合农口资金，用于流转大户的农业基础项目开发，较好地保证了流转双方的效益，极大地推动了农村土地流转工作。但也要看到，目前农村土地流转尚处于探索阶段，各项政策规定还不够完善，部分地方政府制定的规定措施，也由于没有明确的政策依据而显得力度不够。财政支持力度小、种植大户融资难、技术服务跟不上、风险防范难保证等，是制约农村土地流转的政策因素。为此，一要加大财政支持力度。建议各级财政部门设立农村土地流转专项资金，对达到一定规模的流转大户、家庭农场等，按照流转面积和时间长短给予一次性补助；根据流转大户的种植业结构情况，让其优先承担综合开发项目，优先进行农业基础设施改造，帮其扩大经营规模，提高土地使用效益。二要加大信贷支持力度。农业生产经营是投资大、见效慢的特殊行业，信贷支持对于种植业大户的前期投入非常重要。应当研究制定农村土地承包经营权和流转合同等贷款抵押问题，降低金融部门的信贷、保险门槛，扩大信贷额度和保险品种，尽可能地为流转大户提供必要的发展资金，提高抗风险能力。三要加大技术支持力度。积极鼓励各级农技人员及大专院校、科研院所的专家学者，按照对口专业与流转大户结成对子，适时利用农业科研、技术防治、组成服务小组、技术参股等形式支持或参与流转大户的种养植事业，提高科技在农村土地流转中的作用。四、坚持把统筹规划、维护权益作为推进农村土地流转的重要保障，在完善社保机制上下功夫当前，影响农村土地流转的主要原因是农民担心失去土地后生活保障问题，特别是在我省农民养老问题还没有较好解决、农民进城务工经商也没有长期保证的情况下，土地仍然是保障农民生活的基本条件。尽管农村基本医疗保险较好地解决了农民看病难和因病致贫的问题，经济发展水平较高的地方也制定了农民基本养老的办法，一些县（市）60岁以上的老人可以享受基本养老金，如舞钢市2008出台土地流转的养老办法，为参与土地流转的年满18岁的农民办理养老保险，现受惠群众已达1.4万人。但大多数地方的农民养老仍然寄希望于儿女，寄希望于土地。农忙时回家种地，农闲时外出打工，是大多数农村劳动力的日常生活写照。因此，要推进农村土地流转，必须在统筹规划、维护农民正当权益的前提下，下大力解决失地农民的后顾之忧。一要建立农村社会保障体系。逐步建立和完善农村的各项社会保障制度，降低依靠土地保障的份额。要尽快建立以农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育等为主要内容的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的社会保障功能。二要建立农民工就业促进体系。建立以政府为主导，社会中介为补充的农村劳动力就业服务体系，形成多形式、多层次、有保障的劳务输出格局。有条件的地方可以对农民工开展以“阳光工程”为主要内容的就业培训工程，提高他们的劳动技能。应多方联动加速农村劳动力转移步伐，让多数农村劳动力能够出得去、留得下、挣到钱。同时，要通过大力发展各类农民专业合作社，放手发展农村二、三产业和个体私营经济，吸纳农民就业，实现劳动力就地转移。三要完善土地承包纠纷调处体系。要按照农村土地承包经营纠纷调解仲裁法要求，根据实际需要，在县（市、区）尽快建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处体系，切实维护农民土地承包的合法权益。四要探索建立土地流转风险担保体系。针对土地规模化经营后，市场风险与自然风险会增大的实际，探索建立农村土地流转的风险保障基金。由流转大户预缴一定数额的流转风险金，存入承包农户和业主指定的流转基金专户，由农业部门代为管理，防止因业主经营不当或者不能按期支付土地流转费用，损害农民的土地承包收益权益。（作者单位：河南省农业厅农经处，郑州， 450002 ）9