世界银行贷款辽河流域环境治理环境治理项目绩效评价报告.doc

世界银行贷款辽河流域环境治理环境治理项目绩效评价报告LIAO RIVER BASIN PROJECT贷款编号：4617-CHA辽宁省财政厅东北大学2011年9月评价准则绩效评级相 关 性高度相关效率效率非常高效果非常满意可持续性可 持 续综合绩效非常成功本次绩效评价结果本评价小组与被评估项目不存在任何利益冲突评价小组组长：唐正印成员：白涛王铁民司晓悦刘武徐新阳张国勇 王作宝王园园王宇王潇汇率货币单位 人民币元币种项目评估阶段（2001年5月）项目完工阶段（2008年12月）绩效评价阶段（2011年7月）1 人民币 =0.1208美元0.1463美元0.1551美元1 美 元 =8.2778元人民币6.8346元人民币6.4479元人民币缩略语BODBiological Oxygen Demand 生化需氧量CNYChinese Yuan (RMB)人民币（元）CODChemical Oxygen Demand化学需氧量DCDrainage Company排水公司EAEnvironmental Assessment环境评估GDPGross Domestic Product国内生产总值GISGeographic Information System地理信息系统ICRImplementation Completion & Results (Report)完工报告IAImplementation Agency实施机构JDCJinzhou Drainage Company锦州排水公司JMGJinzhou Municipal Government锦州市人民政府LMC22nd Liaoning Medium Cities Infrastructure ProjectLn48640辽宁中部城市基础设施项目2期（Ln48640）LPLiaoning Province辽宁省LPGLiaoning Provincial Government辽宁省人民政府LRBPLiao River Basin Project辽河流域环境治理项目LUCRPOLiaoning Urban Construction Renewal Project Office辽宁省城市建设改造项目办公室MOFMinistry of Finance财政部O&MOperation and Maintenance操作和维护PADProject Appraisal Document项目评估文件PDCPanjin Drainage Company盘锦排水公司PDOProject Development Objective项目实施目标PHRDPolicy and Human Resources Development (Grant from Japan)政策与人力资源开发（日本援助）PMGPanjin Municipal Government盘锦市人民政府PIUProject Implementing Units项目实施单位PUBPublic Utilities Bureau公共事业局QAEQuality at Entry引进时质量QSAQuality of SuperVision Assessment质量监督评估RAPResettlement Action Plan移民拆迁安置计划RMBChinese Yuan (Renminbi)人民币UMISUrban Management Information System城市管理信息系统WWTPWastewater Treatment Plant污水处理厂YDCYingkou Drainage Company营口排水公司YMGYingkou Municipal Governmen营口市人民政府55目录项目关键信息1执行摘要2概述2评价结论和绩效分析2经验教训和建议41.引言91.1项目描述91.2绩效评价目的152.绩效评价概述172.1绩效评价设计过程172.2绩效评价框架（见附件）182.3证据收集方法182.4绩效评价实施过程192.5绩效评价的局限性193.绩效分析203.1项目相关性分析203.2项目效率分析243.3项目效果分析293.4项目可持续性分析354.需要说明的事项435.绩效评价结论486.经验教训与建议506.1经验教训506.2建议53附件55附件1绩效评价任务大纲55附件2绩效评价框架62附件3辽河流域环境治理项目绩效评价指标体系69附件4辽河流域环境治理项目打分结果75附件4面访、座谈会和实地调研人员名单78附件5利益相关者对评价报告的意见和建议87参考资料91项目关键信息项目名称辽河流域环境治理项目Liao River Basin Project项目投资金额总 投 入197.40（百万美元）世行贷款92.10（百万美元）国内配套105.30（百万美元）项目预评估时间2001年3月12日-21日贷款合同签订时间2001年6月19日项目实际生效时间2002年5月23日项目实际开工时间2002年5月23日项目实际完工时间2008年12月31日项目实际关闭时间2008年12月31日项目地点辽宁省盘锦市、营口市、锦州市以及环境监测站项目、环境周转金项目涉及的辽宁省内其他城市。项目目标辽河流域环境治理项目的实施目标是帮助恢复辽宁省内辽河流域环境治理的环境，在流域综合管理基础上加强对水质管理方面的决策。项目组成（1）盘锦污水截流/处理（2）营口工业污水处理（3）营口污水截流/处理（4）金城工业污水处理（5）锦州污水截流/处理（6）城市管理信息系统（7）环境质量监测（8）环境周转金（9）机构加强/培训项 目 办（1）辽宁省城市建设改造项目办公室（省项目办）（2）项目所在市的项目办公室（包括盘锦市项目办、营口市项目办、锦州市项目办） 项目实施和运行机构（1）盘锦污水截流/处理项目：盘锦市排水公司（2）营口造纸厂污水处理项目：营口造纸股份有限公司（3）营口污水截流/处理项目：营口排水公司（4）金城造纸厂污水处理项目：金城造纸股份有限公司（5）城市管理信息系统：沈阳市城建档案馆、盘锦规划局信息中心、营口市建委信息中心、辽宁省建设厅（6）环境水质监测设备采购：辽宁省环保局计财处（7）环境周转金：辽宁省环保局计财处、各子项目单位（8）技术援助和培训：辽宁省项目办执行摘要概述世行贷款辽河流域环境治理项目由9部分构成，包括盘锦污水截流处理项目、锦州污水截流处理项目、营口污水截流处理项目、金城工业污水处理项目、营口工业污水处理项目、城市管理信息系统、环境质量监测项目（9个城市环境检测站）、环境周转金项目（16个企业项目）、机构加强和培训，项目总投资额（实际）为19740万美元，实际使用世界银行贷款9210万美元。世行贷款辽河流域环境治理项目已经于2008年12月31日顺利关帐。项目的实施为辽宁省的经济社会发展发挥了重要作用。评价小组根据掌握的项目信息，按照国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南和财政部有关文件要求，对项目的相关性、效率、效果和可持续性进行了评分，最终认定辽河流域环境治理项目实施得非常成功，达到了原定的设计目标。评价小组认为，整个辽河流域环境治理项目执行过程为所有参与单位提供了有益的经验，在项目实施、机构及财务改革方面，以及满足项目的可持续性方面，世行贷款不仅为本项目提供了资金，还为项目实施和企业运行引进了先进的管理方式，如：现代项目管理、国际招标方法、施工监理、绩效评价和完工评价。在世行采购、合同和项目管理方面的能力有了很大程度的提高，财务管理方面也有提高。世行项目在采购、合同管理和施工监理方面的规则被广泛接受为先进的管理方式。在执行这些规定和程序方面，项目管理部门和实施单位得到了丰富的经验，而且这些规则也逐渐被应用到非世行贷款的类似项目上，为促进项目运行和管理、推动地方经济社会发展发挥了重要作用。评价结论和绩效分析根据对各子项目的评价分析，回答关键评价问题，整体项目的绩效评分为2.85分，按照评价级别设置标准，认定世行贷款辽河流域环境治理项目绩效评价结论为“非常成功”。（1）相关性（详见报告第20页-24页）辽河流域环境治理项目内容主要是建设污水截流与处理的设施，提高城市污水与工业污水处理能力，购买城市环境监测设备，提高环境监测能力，该项目与国家实施环境保护政策，加强水资源利用和管理，大力发展市政公用事业，促进社会发展，解决民生问题的政策高度相关，与世界银行对中国的战略援助政策相符，与国家及地方关于环境保护、服务民生等相关政策相符，体现科学发展的要求，对地方的实际发展需求针对性强。该准则加权评分为3.00分，根据评价规则，评价为“高度相关”。（2）效率（详见报告第24页-29页）从活动开展、资金预算落实、产出和管理方面看，在整体项目中，所有项目均在实施之前进行了环境评价，子项目能够及时开工、开展招投标和土建工作，因而认定，绝大多数项目按照计划周期实施；项目实施过程中，世界银行贷款和国内配套资金到位率高，各项目实施单位按计划使用到位资金，符合资金使用的相关管理规定；就项目产出而言，能够按设计要求采购材料、设备，施工过程中监理、检查及时，保证了项目建设的质量。为了保证项目质量，世界银行及我国相关管理部门在项目立项、审批、款项拨付等环节制定了较为严格的管理规范和办事程序。总体而言，项目产出完成很好。关于项目管理，在项目的实施过程中，世界银行、中方政府管理部门、中方项目管理办公室的管理效率均较高，因而认定在整体项目实施中，各方面的管理能够满足项目有效和顺利实施。该准则加权评分为2.76分，根据评价规则，实施“效率非常高”。（3）效果（详见报告第29页-34页）项目的效果是指项目预期目标的实现程度，也包含目标群体的受益情况。通过实地考察项目单位，研读调研报告以及召开座谈会，了解到项目设计的目标全部得到实现，改善了辽河流域环境治理生态环境尤其是水环境，促进了项目单位所在市环境保护工作的开展，提升了项目单位所在市地理信息管理工作的效率和质量，促进了部分项目单位的健康发展，为当地经济社会建设与发展创造了有利条件。从项目目标群体受益情况来看，项目完全覆盖了设计的目标群体，实际受益群体与设计群体相符，瞄准度较高，而且通过对相关群众的走访，了解到项目在实施运行过程中发挥了积极的作用，得到了较高评价。该准则加权评分为3.00分，根据评价规则，认定整体效果为“非常满意”。（4）可持续性（详见报告第35页-41页）通过调研分析，项目赖以运行的政策、机制安排可行，均能落实到位，所有项目都签署了还贷协议，合理地落实了还贷责任，且各项目所在地方财政在还贷准备金方面做出了安排，目前已经进入还贷期，项目贷款按时顺利偿还。该准则加权评分为2.68分，根据评价规则，认定项目整体是“可持续”的。经过各评价准则得分加权，项目的最终绩效评价得分为2.85分，根据评价规则，世行贷款辽河流域环境治理项目认定为“非常成功”。经验教训和建议1.经验（1）成立专门机构，提高项目可持续性在创设项目专门实施机构方面，辽河流域环境治理项目开了一个好头，探索成立了专门的市政排水管理机构。从市政排水公司的设立情况来看，盘锦、营口、锦州三个城市的城市污水处理项目均设立了专门的市政排水公司，统一收集和处理城市工业与生活污水。营口造纸厂和金城造纸厂污水截流处理项目也设立了独立的机构，以公司的形式进行运作，处理企业生产过程中产生的污水。这种公司化运作形式，与我国政府的宏观调控和市场经济有机结合，保证了全面、高效地完成项目设计目标任务，更好地发挥作用。（2）坚持科学论证，精心做好项目规划做好项目前期的论证与规划是项目科学实施、顺利运行的保证。世界银行在对于此类项目管理方面积累了丰富的经验，在实施辽河流域环境治理项目管理过程中也制定了严格的管理程序和规范。各项目实施单位和国内相关管理部门按照世界银行的要求，结合我国国情对项目进行了科学、详细的论证，精心做好项目规划，充分估计到项目实施过程中可能出现的问题。虽然，在项目前期进度稍显缓慢，但在项目实施过程中大大减少了可能出现的问题和阻力，基本做到了及时开工、顺利实施，完成了项目设计的各项活动，实现了项目预设的目标，更好地发挥了对地方经济社会发展的促进作用。在座谈中，相关管理部门和项目单位的负责人也对此表示赞同，认为正是在项目设计阶段的科学论证和进行规划，保证了项目实施的顺利、高效。这也应该是我们今后组织实施类似项目应该继续借鉴的宝贵经验。（3）加强组织领导，推动部门协调配合政府的支持，如满足法律文件的条款、公司化、国内各级部门的及时批复，强有力的项目管理机构（相对稳定）是项目成功实施的关键。项目得到政府部门领导和企业负责人的高度重视，他们充分认识到项目建设的重大意义，愿意并且能够为项目建设提供支持，重视项目建设，才使项目得到了顺利实施。项目执行过程中，各级政府高度重视，始终将项目作为促进地方可持续发展的长远工程来抓。各项目市政府从项目开始就严格按照外资项目管理的规程，加强项目管理，成立了项目领导小组，主要领导亲自挂帅，通过政府协调，计划、财政、环保、城建等综合管理部门协调一致，互相配合，积极落实项目配套资金。各级政府还组建专门项目办，委派专人负责项目的管理和指导，确保落实项目各项要求，实现项目既定目标。由于项目开展的周期较长，涉及部门很多，项目的实施很好地锻炼了项目执行人员，加强了部门间的配合，为项目顺利实施和实现既定目标提供了有力的组织保障。（4）有效整合资源，促进各方密切合作项目积极探索内外资源整合机制。各级政府以世行贷款项目为载体，统筹考虑了城市基础设施建设与环境保护、促进企业发展、关注民生等，注重借助国际金融组织在项目管理、人才智力方面的优势，提高了公共财政资源的总体使用效率和资金使用效益。同时，在资金使用方面，出台了资金使用规则，加强审计监管，确保资金使用效率。通过项目的实施，不仅得到了世界银行的资金支持，更为重要的是，中方相关行业企业从世界银行学习了先进的管理理念和管理方式，提升了企业管理水平。（5）加强技术培训，完善服务体系建设由于许多污水处理设备和环境监测设备都是国外进口，技术先进，项目实施单位非常注重相关技术培训，接受培训的人员涵盖技术人员、项目管理执行人员等。通过技术培训提高了受培训者的技能，也为项目的顺利、高效执行提供了保证。项目实施单位也注重建设专业化项目支持服务体系。项目根据不同地区的自然地理条件和社会经济发展水平，因地制宜，采取政府主导、政府干预与市场结合、完全市场化主导三种模式 城市污水处理工程等一般采取政府主导的方式，由政府提供建设支持，通过收取污水处理费以及政府财政支持维持运行；地理信息系统采取政府主导和市场化运行的模式，既为城市经济社会发展提供相关地理信息服务，也为一些市场化活动提供地理信息服务，并收取一定的费用；环境周转金项目采取完全市场化运行的模式。探索、发展和完善了项目支持服务体系。（6）注重方式创新，提高项目运行效益项目的实施区分布在辽宁省几乎所有的省辖市，项目区分散，有较大的差异性。在项目的实施中，项目所在地方政府根据项目的目标要求、结合本地区的实际情况，因地制宜，开发出了新的符合项目目标设计的项目运行模式。营口、盘锦和锦州3市在项目的执行中，地方政府根据自身实际，结合本地区在水污染治理和环境监测、企业生产方式转变方面面临的问题和实际需求，创新执行方法和模式，在不违背项目根本目标的前提下，实现了最大的社会效益。2.教训（1）个别项目设计存在前期估计不足，影响项目整体实施效果辽河流域环境治理项目整体设计虽然非常完美，但是，也有个别子项目因为前期论证存在不足之处，影响了项目的实施效果。比如已经全面停产的金城造纸厂项目，在项目进行前期可行性论证时，由于没有对市场作更深入的调查研究，对国家宏观经济形势进行全面科学的分析研判，致使企业应对市场风险和宏观经济形势变化的能力不强，在国家和地方不断提高工业废水排放标准的大形势下，资金链断裂，企业生产面临严重苦难，在一定程度上影响了项目的实施效果。（2）项目层层审批，周期过长，影响项目实施效果世行辽河流域环境治理项目的前期准备经历了行业考察、预评估、评估、谈判、生效执行等阶段，从1999年到2001年，时间跨度大，直接影响项目实施的成效。尽管这些程序对于项目管理是必要的，例如适时地进行项目调整，是确保项目顺利实施的关键。但项目调整报告报送世行审批需要很长一段时间，无形中降低了贷款资金的使用效率，同时也延缓了项目的执行。（3）部分项目实施的连续性有待提高在调研中，我们发现个别项目进行了中期调整。地方政府领导班子调整及由此导致的规划变化是引起项目局部调整的重要原因。受政府机构和项目单位自身改革的影响，加上项目准备实施期太长，一些项目所在地方政府和项目单位工作人员变动比较大，尤其是项目主管领导的频繁更换，使项目实施与运行缺乏一定的连续性，当然这也与我们国家的人事制度有很密切的联系，与当前我们对国家公务员的政绩考核体系紧密关联。（3）世行管理制度与中国文化存在一定的差异性由于在类似项目的管理中缺乏经验加上管理文化的差异，在项目设计、管理过程中与世界银行的有关要求不能完全契合，影响了项目进度。在财务上，项目按照设计实行先建设后报账的制度。这一方式虽然能保证资金的高效利用，但在现实操作中却给建造单位造成相当程度的资金困难与资金压力。特别是污水处理项目投入大，对企业资金要求高，增加了项目企业的负担和项目实施的资金风险，而且还可能出现由于资金不到位影响项目进度的问题。今后，在实施类似项目的过程中应该充分考虑我国经济发展和企业实际，探索既能有效管理资金，又能尽量减少对项目运作的影响的管理模式。（4）政府部门和社会的环保意识有待进一步提升在实地走访调研过程中，对于政府的工作重心和社会的关切有了更为直观的了解。当前树立和落实全面发展、协调发展和可持续发展的科学发展观，对于我们更好地坚持发展才是硬道理的战略思考具有重大意义。尽管环境保护工作已经收到了从未有过的重视，但政府仍然视GDP为工作重中之重，很多地方为了发展地方经济，不惜牺牲环境争取大项目的落户。辽河流域环境治理原本存在很多湿地，如今随着各种各样的开发区建设已经消失了大部分，辽河流域环境治理的尽头渤海生态环境仍旧恶化，这表明我们的政府和社会环保意识仍然没有达到一定的高度。3.建议（1）提高项目设计论证的前瞻性在进行详细设计前，应得到足够的信息（特别是工程地质资料），以便在施工阶段减少不必要和可预防的变更，避免工程延期。设计是项目周期的第一步，科学设计至关重要。在今后的项目评估论证时，要坚持科学、全面的可行性论证，包括对项目实施过程中可能面临的各种问题，如投资额度变化，对周边环境产生的影响，是否进行移民搬迁，可以预见的经济效益和社会效益等方面，都要进行科学的分析和预测，防止项目建成后不适应地方经济环境发展的要求，与国家发展战略不相符。（2）缩短审批周期，提高审批效率建议根据项目实施过程中出现的问题，更灵活、适时地进行项目调整，并给予项目省级政府一定的自主调整权限，允许他们根据地方经济社会发展实际和项目实施情况进行适度调整。上级管理部门和世界银行则利用备案的形式对之进行监督，从而尽量缩短项目审批等管理环节的时间，促进项目更加高效运行。（3）取长补短，使中西方文化在项目管理中有机契合应当借鉴世行严格的管理制度，与中国高度灵活、集中力量办大事的文化传统有机结合起来，提高项目执行能力和合作能力。对各级项目办来说，进一步规范项目管理，按照国际金融组织的要求管理项目，能够提升我国项目管理水平，加快项目进度。通过项目熟悉世行等国际金融组织的办事方法，总结经验，提高项目设计、执行能力和与国际金融机构合作的能力。结合中国实际，以经济性和效率为首要原则，将世行的各项政策、要求灵活地运用、融合到项目管理运行中去是非常有必要的。（4）促进项目单位改革，提高项目可持续性许多项目实施单位都是企业法人，同样面临市场激烈的竞争。因此，改善公司治理，建立现代企业制度，这对项目的可持续性至关重要。加强后继服务支持体系建设，对项目进行跟踪服务，必要时给予一定的政策照顾和资金支持，保证项目持续发挥作用，比如营口利用硼泥制砖项目，国内技术还不是很成熟，政府应当给予一定的资金和政策补贴，使废物能在现有能力下得到更有效的利用，而污水处理等工程的可持续运行需要后继服务的支持。同时项目成果的转化也需要相应服务的支持。同时结合国家的相关规定，建设健全的服务支持体系，保证项目的可持续运行。（5）政府部门应提高对环境保护的思想认识，加大对环境治理的投入和相关技术研发的重视程度随着经济社会的发展，环境保护的重要性毋庸置疑。因此，今后各级政府要继续提高环境保护意识，加强环保宣传，把科学发展的理念落实到具体的政策制定中去，切实做到保障和改善民生。特别是近年来，世界银行在对我国的贷款项目中更加关注环境保护等公益性项目，只有各级政府充分认识到环境保护的意义，才能积极争取，大力支持类似项目的申报和实施，才能更好地发挥改善环境质量，促进地方经济社会发展的作用。1.引言1.1项目描述1.1.1项目背景（1）我国环境保护政策演变过程环境问题是社会经济发展的产物，环境保护政策是解决环境问题的关键。改革开放30年，我国经济一直维持着快速发展的势头，然而环境问题也始终伴随着经济社会发展的全过程。随着工业化、现代化、城市化进程的加快，大气污染、水质污染、固体废弃物污染等发达国家上百年工业化进程中分阶段出现的各种环境问题在我国集中显现，并危及我国经济、社会、和生态建设。这一时期，我国环境保护政策在应对日益复杂的环境形势中不断深化发展，表现为相关法律法规不断完善，经济手段和政策在环保中开始发挥作用，环境保护政策开始强调“人文关怀”的回归，环保理念逐步深入人心。经过30多年的努力，我国经济产出的污染排放强度不断减少。进入21世纪以来，环境保护进入深化发展阶段1。第一，加大执法力度。2006年，国家环保总局和监察部发布环境保护违法违纪行为处分暂行规定，强化国家各级行政机关和相关企业的环境责任，极大地震慑了环境保护违法违纪者。2003-2006年，国家环保总局等7部门持续开展覆盖全国、声势浩大的整治违法排污企业保障群众健康的专项行动。2005年1月18日，国家环保总局叫停30个违法建设项目，掀起首轮“环保风暴”。2005-2006年，查处22个违反“三同时”制度的建设项目，2007年1月又通报了82个违反环评和“三同时”制度的违规建设项目，并启动“区域限批”措施。第二，出台产业政策，贯彻落实节约资源和保护环境基本国策。2006年国家发改委密集出台多项规范限制高能耗、高污染行业发展政策，加强对钢铁、水泥等行业的投资和贷款的控制，促进产业结构调整和优化升级。2004年，财政部、国家税务总局发布关于停止焦炭和炼焦煤出口退税的紧急通知，成为改变出口退税的政策取向。2005年国家发改委等七个部门联合发文，控制部分高耗能、高污染和资源性（两高一资）产品出口，停止部分高耗能产品的出口退税。国家将资源节约、循环经济、环境保护等列为国债投资的重点之一，支持节能、节水、资源综合利用和循环经济试点项目。2007年，国家安排了230亿资金用于节能减排。近年来，国家还安排了农村沼气建设、灌区续建配套与节水改造工程等国债投资，同时支持一批节约和替代技术、能量梯级利用技术、可回收材料和回收处理技术、循环利用技术、“零排放”技术等重大技术开发和产业化示范项目。第三，推进生态工业园和循环经济的发展。2003年，国家环保总局要求建立循环型企业，开展物质的循环利用，能流的梯级利用，废弃物资源化，形成废物和副产品的循环利用生态产业链。规范中央补助地方清洁生产专项资金的使用管理，采取拨款补助办法，支持石化、冶金、化工、建材等重点行业中小企业实施清洁生产。截至2007年6月底，全国共有23197家企业通过了ISO14001认证，推动企业在生产全过程中重视环境保护。第四，规划环评全面实施。2005年4月13日，国家环保总局针对圆明园环境整治工程举行了环境影响评价法实施后的首次听证会。2006年3月，国家环保总局颁布中国环保领域第一部公众参与的规范性文件环境影响评价公众参与暂行办法。环境影响评价的宏观经济管理“调节器”、防止环境污染和生态破坏“控制闸”、预警宏观经济发展趋势“晴雨表”的作用日益彰显。2006年，国家环保总局经过严格审查，对受理的163件环评报告书（表）做出不予批准或缓批的决定。第五，成立区域性环境监察机构，环境保护能力得到加强。2006年国家环保总局组建11个地方派出执法监督机构，“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监察体制进入实施阶段。生态环境监察试点在全国107个地区展开，初步形成全国自然保护区网络。核与辐射管理基本处于受控状态，放射源得到初步控制。在2008年机构改革中，国家环保总局升格为环境保护部，进入国务院组成部门。2004年6月，国家环保总局与国家统计局联合启动了绿色GDP研究工作，并在全国10个试点省市进行了绿色国民经济核算与环境污染损失调查。GDP计算方式发生变化，政绩考核增加环保内容，地方领导干部政绩观的转变有了更大的推动力量。根据环保部最新公布的数据2，2010年，全国化学需氧量排放总量1238.1万吨，比2009年下降3.09%；二氧化硫排放总量2185.1万吨，比2009年下降1.32%。与2005年相比，化学需氧量和二氧化硫排放总量分别下降12.45%和14.29%，均超额完成10%的减排任务。我国走了一条跨越式的发展道路，但是我国并没有完全绕开“先污染后治理”的老路，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境污染问题在我国集中出现。然而，数据分析发现，无论是从污染造成的经济损失估算，还是万元产值的污染物排放量来看，我国与发达国家同期相比均不是最高的。世界银行专家、中科院、环科院乃至绿色GDP专家组的核算结果均表明我国因环境污染造成的损失相当于国内生产总值的3-8%，而20世纪90年代有关研究的数据显示，发达国家均在10%以上，甚至达到15%以上。我们做了1985年以来万元产值废气、废水排放量以及人均废气、废水排放量的核算。按1978年价计算，1985年到2006年我国GDP从6838.36万元增长到48626.22万元，废水排放量仅从300多万吨增加到500多万吨；万元GDP废气排放量从10.8标立方米下降到6.80标立方米，万元GDP废水排放量从0.50吨下降到0.11吨。（2）我国江河流域环境治理概述从2006年起，温家宝总理连续三年在政府工作报告中提出，要做好“三河三湖”、南水北调水源及沿线、三峡库区和松花江等重点流域污染防治工作3。“三河三湖”是指流经我国人口稠密聚集地的淮河、海河、辽河和太湖、巢湖、滇池，这些重点流域的水污染治理事关我国接近半数的省市社会经济发展，以及人民群众的生活质量，是我国水污染防治工作的重中之重。2002年中国环境状况公报显示，海河是我国七大水系中污染最严重的水系，近79的断面为五类及劣五类水质；辽河、淮河水系污染情况也十分严重，五类及劣五类水体分别占68和60。太湖、巢湖、滇池等三大湖泊氮、磷污染严重，富营养化问题突出。其中太湖五类、劣五类水质之和已占全湖的60；巢湖五类、劣五类水质各占一半；滇池外海为五类水质，草海全为劣五类水质。也是在这一年，由国家环境保护总局、国家发展和改革委员会等部门及相关省、自治区、直辖市编制了“三河”“三湖”水污染防治计划，防治计划主要包括城市污水处理工程、截污导流工程、农业面源污染治理、流域综合治理、引水工程等。项目资金主要由地方政府负责筹集，国家适当给予支持。2009年10月，国家审计署公布了“三河三湖” （辽河、海河、淮河、太湖、巢湖、滇池）水污染防治绩效审计调查结果，对水污染防治效果给予肯定，并指出存在的问题和建议4。从2001至2007年，中央和地方各级政府投入910亿元财政性资金及国内银行贷款，用于“三河三湖”流域城镇环保基础设施、生态建设及综合整治等7大类共8201个水污染防治项目建设。以2007年7月1日至2008年6月30日作为最新水质评价年度，用该期间环境保护部对“三河三湖”347个国控断面水质的监测情况与2000年至2007年的监测情况进行对比分析表明，“三河三湖”水污染防治取得了一定成效。具体情况是：淮河水系-类水质断面比例由21.9%上升到33.7%，劣类水质断面比例由48.4%下降到21%；辽河水系-类水质断面比例由6.2%上升到43.2%，劣类水质断面比例由87.6%下降到32.4%；海河水系-类水质断面比例由12.5%上升到24.6%，劣类水质断面比例由47.5%上升到49.2%；巢湖水质由劣类变为类，营养状态指数由57变为60.1；太湖水质一直为劣类，营养状态指数由63变为61.5；滇池草海水质一直为劣类，营养状态指数均为72，滇池外海水质除2004年为类外，其他年度均为劣类，营养状态指数由64变为69。但是，目前“三河三湖”目前整体水质还比较差。环境保护部对“三河三湖”347个国控断面2007年7月1日至2008年6月30日的水质监测情况显示：淮河、辽河为中度污染；海河49.2%的断面水质为劣类；巢湖平均水质为类；太湖平均水质为劣类；滇池平均水质为劣类。形成这种状况，除环境变化、社会发展、经济增长等客观因素外，还有以下重要原因：首先是相关政策措施不够完善。表现在环保审批前置相关制度不够完善、生态环境补偿机制尚不健全完善、水污染防治统计和考核指标体系不够完善。其次是部分水污染防治工作尚不完全落实到位。表现为水污染防治五年规划落实不力。“三河三湖”水污染防治五年规划下达时间比较滞后，部分项目责任主体或资金来源不够明确，造成规划执行不十分到位。再就是部分地区环境执法不到位，还有部分入湖河流及源头地区水污染治理力度不够。第四是部分地方农业和农村面源污染治理工作薄弱，城镇污水、污泥和垃圾处理不完全到位。五是部分经济技术开发区等园区对环保工作重视不够。再者就是部分水污染防治资金管理和使用不够规范。一是挪用和虚报多领水污染防治资金5.15亿元。二是少征、挪用和截留污水处理费及排污费36.53亿元。三是水污染防治资产闲置和部分污水处理厂实际处理能力未达到设计要求。 “三河三湖”流域有206座污水处理厂实际污水处理能力达不到设计要求。（3）辽河流域环境治理环境治理项目背景辽河流域环境治理位于中国东北部，流经吉林省、辽宁省和内蒙古自治区。辽河流域环境治理包括辽河和大辽河，其中大辽河完全位于辽宁省内。上个世纪末到本世纪初，和我国其他地方一样，辽宁省的环境污染问题也越来越受到重视。辽宁省长期以来依赖其丰富的矿产资源来发展地方经济，虽然取得了较好的经济建设成绩，促进了社会进步，但是也面临一些问题。一方面是，矿产资源是不可再生的，这种过度依赖资源的经济发展模式面临着不可持续的制约；另一方面，依赖矿产化石资源推动经济发展，加上在环境治理上投入欠账，对当地环境造成了极大破坏，威胁到了生产生活环境，在取得经济发展的同时，并为实现社会的进步。因此，迫切需要采取措施治理经济发展过程中产生的环境污染问题。具体表现为：第一，辽宁省正面临水资源严重枯竭和重工业污染严重的难题。由于缺乏节水的意识与相关措施，水资源浪费严重。多年来粗放的生产模式，加之缺乏有效的污水处理设施，污水直接排放到河流当中，严重影响了工业生产和生活环境。第二，辽河流域环境治理在辽宁省经济发展中占有重要的地位。1995年，辽河流域环境治理年生产总值为3.05亿元（合3610万美元），约占当年全省总产值的60%，其中重工业的贡献率超过50%，其余部分来自辽河流域环境治理的900多家国有大中型企业；辽河平原富饶肥沃，多年来一直是主要的粮食生产基地。辽河流域环境治理种植面积为200万公顷，占辽河流域环境治理的29%，1995年其农业总产值约为2亿元；辽河流域环境治理同时也是居民饮用水取水的主要来源。第三，项目设计时，即上世纪90年代后期，中国对流域管理的中心由传统的水利方法转移到更加注重环境保护。污染控制作为水资源管理最优先任务之一，已经列入中国“十五”环境保护规划，在规划中特别关注国内主要河流和湖泊的水环境恶化，制定了“三河、三湖”环境优先治理项目，辽河是其中一条治理目标河流。第四，作为项目实施地区的本溪、锦州、营口、盘锦、铁岭等地，处在辽河流域环境治理的流经地区，且污染相对比较严重。在项目设计时，辽河流域环境治理只有6的地表水达到国家饮用水标准。其中，本溪的太子河污染最为严重；铁岭和盘锦向下游排放的污水致使水质恶化；营口上游大辽河的水质普遍较差，特别是来自营口造纸厂排放的废水最为严重。因此，将这些地区作为项目的实施地区，才能最大限度地发挥项目的实际效益5。综上所述，结合当时辽宁辽河流域环境治理的现状和环境治理的要求，地方政府利用世行贷款设计并实施了本项目。1.1.2项目组成世行贷款辽河流域环境治理项目包括9个部分，分别是：（1）盘锦污水截流/处理项目建设盘锦城市污水收集和处理设施。项目总投资3.233亿元；项目实施地区位于盘锦兴隆台区南部的双台子河；项目内容包括：10.1公里的污水截流干渠，新建2个抽水站，整改13个现有的泵站和一座10万立方米/日污水处理厂，并提供运作所需的设备。（2）营口造纸厂污水处理项目项目总投资1.384亿元。项目资金集中用于造纸工艺产生的红液的处理、回收和再利用。其中作为副产品回收的原材料和木质粘合剂材料主要用于新的生产。（3）营口污水截流/处理项目建设营口市污水收集和处理设施。项目总投资3.786亿元；项目实施地区位于营口市南部和西部的排水集中区；项目包括：12.8公里的截流干渠，提升现有5个泵站的运行能力，新建3个泵站以及一座10万立方米/日污水处理厂，并提供运作所需的设备。（4）金城造纸厂污水处理项目项目投资总额1.142亿元。用于造纸综合污水处理以及高浓度污水预处理，特别是对污水废物中汞的处理。（5）锦州污水截流/处理项目建设锦州城市污水收集和处理设施。项目投资总额2.673亿元；项目实施地区包括小凌河以北的地区；项目包括：10公里的截流干渠，一座10万立方米/日污水处理厂，并提供运作所需的设备。（6）城市管理