关于对我县城市建设与管理的思考与建议.docx

第 1 页 关于对我县城市建设与管理的思考与建议 特征码 ECPzdSlpcwiXrdBjkfIY 实施经营城市战略，是加快我县城镇建设与发展，完善 城镇功能，提升城镇水平，增强城镇实力，推进城镇化进程， 促进经济社会跨越式发展的必然选择。根据领导的指示精神， 本文拟就如何以经营城市的理念、加快我县城镇化建设，浅谈 个人思考及几点意见： 一、充分认识经营城市的重要性 经营城市，是对固有模式的挑战，是对现代化城市发展理 念的创新，也是促进城市大发展的必由之路。所谓经营城市， 就是把现代市场经济的经营理念、经营机制和经营方式运用到 城市规划、投资、建设、管理、运营的全过程，构建城市建设 投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化的新体制， 是政府依据城市发展目标经营城市土地、城市基础设施及其附 属物等有形资产和城市土地开发权、使用权，经营权、冠名权、 广告权以及城市品牌、人文资源等无形资产的一种战略措施。 第 2 页 城市是重要的国有资产，而且是可以经营的，经营城市可 以带来丰厚的回报，这已是不争的事实。但是，由于我县历史、 区位、发展基础等因素的制约，城镇建设与发展起点低，速度 慢，规模小，城镇建设整体水平仍然较低。从总体上看，城市 土地资产多头分散管理的状况尚未根本转变，土地资源市场配 置比例低，乱批乱占土地时有发生，应由政府取得的土地收益 流失严重；城市基础设施建设市场化程度不高，存量资产效益 没有得到充分发挥；城市建设投资渠道狭窄，资金短缺问题严 重制约着城市发展，等等。一方面，城市基础设施差，资金投 入严重不足，一方面，城市资源利用率低，大量的土地收益白 白流失，说到底，在改革开放的大环境下，我们还是缺乏经营 城市的理念。如何变建设城市为经营城市，是我县亟待解决的 新课题。因此，进一步解放思想，更新观念，坚决冲破一切体 制性障碍，把经营城市作为加快城镇化进程，实现我县经济社 会跨越式发展目标的战略举措和关键环节来抓，显得尤为重要。 要走经营城市的道路，就要用全新的理念经营城市土地， 全新的机制整合城市资源，全新的方式盘活城市资产，把城市 作为重要的国有资产来经营，努力实现工作重心从单一建设城 市向经营城市转变；城市规划、建设、管理从部门分割、封闭 运行向集中统一、社会参与转变；城市基础设施和公用事业发 第 3 页 展从政府单一投资向多元化投资转变。要通过经营城市，实现 城市资源的有效配置及效益的最大化、最优化，使城市的集聚 力、影响力、辐射力和竞争力明显增强，真正把城市资源转化 为城市资本，走出适合我县“以地建城、以城聚财、以财兴城” 的新路子。 二、以城市规划为龙头，增强规划调控作用 我县是典型的皖南山区小县，旌阳镇规划区内，人口不多， 面积不大，四面环山，徽水河、白沙河穿城而过，自然环境非 常优越。要做好、做美这个县级城市，最重要的是总体规划、 城市定位及精品的意识。要走出“旧城改造就是拆旧建新”的 误区，防止象火柴盒、麻将牌一样的高楼林立，在总体规划及 旧城改造中，要站得高，看得远，着力把未来城市的骨架做好。 在规划编制中，建议做到以下几点： 一是加快全县城镇体系规划的编制。有关部门要按照全面 建设小康社会的要求，在完善全县和区域性经济社会发展总体 规划的基础上，及时组织编制全县城镇体系规划，逐步构建和 完善具有山区特色的城镇发展框架与体系。按照“建设新城区、 改造老城区、打造新亮点”的发展思路，有重点、有步骤的推 进城镇化进程。要充分利用我县四面环山、双水穿城、植被良 第 4 页 好等地形、地貌和生态环境条件，充分发掘和利用当地的历史 文化资源，注重运用城市设计的手段，提高城市空间环境质量 和文化品位，不断丰富和完善建设实施手段，突出特色，积极 营造和谐统一，独具匠心的城市环境景观，通过“城市四化” 、 “城市包装” ，打造旌德城市名片，树立独树一帜的“皖南山城” 形象。同时，要从发展的眼光，考虑规划区的适度外延，尤其 应将城东起伏的丘陵地带纳入规划之中，并突出山城特色。 二是加快城市总体规划和土地利用总体规划的编制。城市 规划是城市建设、管理和发展的“蓝图” ，是实施经营城市工作 的前提和基础。要立足当前，着眼长远，按照高起点、高水平、 高质量的要求，抓好新一轮城市总体规划的编制工作，并做好 与土地利用总体规划的衔接。总规编制要注重城市定位、县城 体系布局、山区特色和城市旅游等配套服务功能，突出山城风 情、城市个性、城市生态环境保护，使规划更加科学、合理和 系统，更具前瞻性和操作性。通过编制城市总体规划，合理确 定城市发展目标、发展方向、城市性质和城市总体框架，科学 进行城市用地布局及功能分区，发挥好指导和调控城市建设的 作用。要在坚持土地基本国策和耕地占补平衡的前提下，及时 调整和完善土地利用总体规划，合理确定土地资源利用的发展 目标，培育级差地租，实现土地资产的增值。同时，切实抓好 城市土地经营规划的编制工作，为经营城市土地提供科学依据。 第 5 页 三是加快城市控制性详细规划的编制。在完成城市总体规 划后要及时开展城市详规的编制工作，编制详规要有侧重，要 根据城市建设与发展实际，注重实效，突出重点，确定规划编 制范围。对已经形成规模的老城区，短期内无法成片改造的， 详规重点应放在新区或发展区；对近期能够实施老城区改造的， 详规重点应放在改造区；对近期建设地段以及拟向社会供应的 土地，要及时编制出控制性详规，确定用地性质、建筑密度、 容积率、绿地率等规划指标，形成规划图则和文本。 四是加大对规划工作的投入。在规划编制中，要舍得花钱， 大胆花钱，采取灵活多样的方法，多渠道、多形式筹集规划经 费，切实解决规划资金不足以及规划滞后和水平不高等突出问 题。要拓展规划视野，对外开放规划市场，积极邀请省内外及 国内外专家或单位参与规划编制，积极建立“政府决策、专家 建议、社会参与”的体制，提高规划技术水准，增强规划科学 性、民主性。 三、以土地储备运营为突破口，强化土地经营与管理 城市土地是城市的最大资产，要做好经营城市这篇，必须 第 6 页 舞活“土地”这个龙头，确保政府高度垄断土地一级市场，搞 好土地的综合开发，发挥土地的最大、最佳效益，才能使龙身、 龙尾都带动起来。如何做到以地生财，本人认为当务之急，是 要从加强土地市场化管理入手，努力抓好以下几个环节： 加快土地储备。实行“一个渠道进，一个池子蓄， 一个口子出，一个市场经营”的土地供应新机制，彻底根治多 头分散批地、管地、供地的现象，坚决堵住政府土地收益流失 的口子。强化国有土地储备制度。要抓紧对规划区域内新增和 存量国有土地、非法占地、违法供地、土地批租情况等进行清 理，分类处置限期收回，并规范供地行为。凡城镇规划区内的 集体土地，按计划组织征用收储，其他单位和个人一律不得擅 自征购规划区内的集体土地。对城市建成区的闲置和低效利用 土地、规划的经营性用地、旧城改造用地等要有计划地依法统 一收回或收购，纳入政府储备。 加强地价管理，深化有偿使用制度。除法律法规 规定可以继续实行划拨的用地外，无论新增建设用地还是存量 闲置划拨土地，都必须纳入有偿使用。主要包括：一是用于商 业、旅游、房地产开发等经营性活动的新增建设用地和存量闲 置土地；二是经依法批准改变用途并用于经营性活动的划拨土 地，如将住宅、办公等非生产经营性用地(房)改作生产、经营 第 7 页 性用地(房)或用于出租从事经营活动的，以及将划拨土地依法 用于联建、合营合作和以地易物的；三是依法用于抵押贷款的 划拨土地。任何单位和个人不得随意减免出让金、租赁金等土 地收益，更不得零地价出让土地，积极推行国有土地使用权招 标、拍卖和挂牌出让制度。严格控制协议出让土地的范围，同 时，建立健全地价管理制度，完善城镇基准地价更新，准确显 化土地资产。 加快土地开发，努力掘得“第一桶金” 。我县河西 区市场繁荣，商业发达，河东缺乏商业气息，但发展空间大， 根据平衡发展的原则，应下大力抓好河东区的发展，着力提高 商业化程度，建立河东商业新区，要加快调研，做好规划，制 定方案，把开发河东新区列入议事日程。 制定综合措施，盘活城区土地。对旧城改造，本着 “政府要环境，商家要市场，居民要实惠”的原则，制定优惠 政策，通过市场运作，吸引社会资金参与旧城改造；对新区建 设，关键是筑巢引凤，走地产运营建城的新路子，要筑好巢， 就要对新区内基础设施进行配套完善，搞好“七通一平” ，优化 开发环境，为引凤奠定基础，此外，打造新亮点，开发精品以 及道路硬化、绿化等等，都要在盘活存量土地上做，要借助市 场这只手，实现城市建设与盘活存量以及土地置换的互动，为 第 8 页 经营城市注入强大的活力。 加强领导。由县政府牵头，相关职能部门参加， 负责对城市土地开发经营中的重大问题进行组织协调和决策。 建立土地收购储备交易中心，负责县内土地征用、收回、收购、 储备、开发整理和招标、拍卖、挂牌、出让工作。财政部门加 强对土地收益的监管，按合同规定及时将土地出让金和收益纳 入政府财政基金预算，缴入财政金库，用于城市基础设施、市 政工程、社会基础设施建设和土地储备。计划部门要会同财政、 国土资源、建设等有关部门，按照国家和省关于固定资产投资 管理的有关规定，提出具体项目，并将其纳入年度固定资产投 资计划。通过经营土地筹集更多的资金，加快城市基础设施和 公用事业建设。 四、放开市场准入，推行城市基础设施市场化经营 (一)优化增量资产，盘活存量资产，推进城市基础设施建 设与经营。对投资收益比较稳定的城市基础设施和社会事业项 目，均应吸纳社会资本和外资进入。除国家法律、法规明确规 定外，城市道路、桥梁、停车场、供水、排水、供气、供热、 公共客运交通、污水处理、垃圾处理等设施的建设经营，都要 在科学评估的基础上，通过公开向社会招标选择投资和经营主 第 9 页 体，中标者对项目的策划、资金筹措、建设实施、管理运营全 过程负责，并享有一定期限的收益权。对出租车营运权、公交 线路经营权、道路桥梁广场冠名权、城市公共空间广告经营权 等各类无形资产，要采用拍卖、招标等方式，实行有偿使用， 提高服务水平和质量。 (二)放宽城市基础设施建设和经营市场准入限制。按照 “谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险”的原则，充分调动 各方面的积极性，除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外， 鼓励法人和自然人利用社会资金、外地资本采取独资、合资、 合作，产权转让、入股、拍卖，使用权出让、经营权转让等多 种方式，跨地区、跨行业参与城市基础设施的建设与经营，形 成多元化的投融资机制。 (三)放开市政公用事业经营市场。打破行业垄断和地区封 锁，在全面规划、统一管理、特许经营、有序开放、提高服务 水平和服务质量的前提下，培育有序竞争的市政公用事业市场 体系，走专业化、企业化、社会化经营的路子。市政设施、园 林绿化、环境、卫生等非经营性设施的日常养护、城市公共场 所保洁等要逐步推向市场，通过招标发包方式，面向社会选择 作业单位、承包单位或个人，建立和实施道路养护、绿化养护 和环卫保洁的承包制度，增加市场透明度。 第 10 页 (四)改革市政公用事业经营管理体制。按照政企分开、政 事分开和建管分离、管养分离的改革思路，引入竞争机制，分 割垄断行业，变独家经营为多家经营，增强行业发展活力。 (五)建立科学合理的市政公用事业价格形成机制。市政公 用事业要按照保本微利的原则，制定合理价格，逐步实行价格 听证制度。企业、个人及外商以独资、合资、合作等多种方式 建设和运营的市政公用设施，其价格按收回投资并保本微利的 原则制定。除国家政策规定外，由县人民政府根据本地具体实 际制定城市供水、排水、污水处理、垃圾处理、公交、出租车、 供气等市政公用事业价格，报县人民政府审核批准后实施。 五、改革投融资体制，优化投资环境 (一)建立统一规范的政府投融资体制。政府经营城市的各 种收入(含土地有偿使用收入、城市基础设施和公用设施及其他 设施所有权、经营权、管理权的出让收入、特许经营权出让拍 卖收入等)同地方财政安排的城市建设资金以及各种城市建设专 项资金要纳入同级财政专项资金管理，集中用于城市建设和土 地储备、开发整理。坚持“集中投入、有限使用”的原则，根 据经济发展的情况上，逐步加大政府资金用于城市基础设施、 第 11 页 公用设施投资的力度，充分发挥政府资金的导向作用。计划、 财政部门要根据城市建设需要和财力状况确定投资计划，合理 安排资金支出，建立有效的经营城市的成本控制机制和相关责 任追究机制。严格控制盲目借贷，避免财政风险，实现资产负 债动态平衡。 (二)拓宽城市基础设施融资渠道。抓住发展县域经济机遇， 争取国家和省里的政策倾斜和支持，选好基础设施建设项目， 建好项目库，用好的项目争取各级对我县城市基础设施建设的 支持和投入。同时，积极争取和用好银行信贷资金投入，充分 发挥政府投资在城市基础设施建设经营中的导向作用，对于不 能市场化经营的公益性项目，要调整政府资金投向，集中力量 加大投入，保证城市功能完善和居民需求。 (三)加大金融部门对经营城市资金支持的力度。金融部门 要为经营城市提供优质金融服务，对符合贷款条件的城市建设 项目积极给予信贷支持。加大金融创新力度，积极试办以城市 有效资产作抵押发放抵押贷款、以经营城市各种有效收费账户 作质押发放质押贷款业务。 (四)营造公开公正公平的投资环境。进一步清理规范与投 资有关的法规和规章，减少和规范投资领域的各项规费，对一 第 12 页 切投资经营主体实行国民待遇。严格实行民主、科学的投资决 策、咨询制度，重大项目要实行专家评估制度和公示制度。严 格政府项目审批和监督制度，建立政府项目代建制、稽查制度 和项目后续评价制度，实行投资、建设和运营管理“三分离” 的管理。政府投资项目的建设必须采取招投标方式选择工程承 包商和设计、施工、监理及材料设备供应商，运行管理必须通 过公开招标选择相应的项目运行管理公司负责管理。加快制定 和推行非政府投资项目实行登记备案制的办法，培育规范化的 投资中介机构，加强对投资中介机构的监管，建立城市信用诚 信体系，地方金融风险防范和化解机制，规范信用行为，整治 信用环境，建立信用评价体系，等级制度及奖惩制度。 六、落实配套政策，加快城镇化进程 第一、全面推进城镇户籍管理制度改革。按照“积极推进、 稳步实施”的原则，实行居住地登记户口制度。凡在我县有合 法固定住所和稳定职业或生活的公民，均可根据本人意愿申报 办理城镇常住户口，与其共同居住生活的直系亲属可以随迁。 建立城乡统一的户口登记制度，按照户籍管理相关法律规定， 以居住地登记户口，人户一致，建立健全常住、暂住、出生、 死亡、迁出、迁入、变更更正七项户口登记制度。有关部门不 得对公民依法申请登记户口设置各种障碍，积极调整户口迁移 第 13 页 政策，放宽户口迁移限。对未落常住户口人员，要按照居住地 登记户口的原则予以落户，以落户条件取代计划指标，引导人 口的合理有序流动。普通大中专院校毕业学生的户口迁移政策 按引进人才的相关规定办理。 第二、建立和完善社会保障制度。要按照“一二三产业互 动，城乡经济共融”的思路，培育城镇发展的产业支撑，增加 进城农民的就业机会。要按照中央和省里的有关政策，多渠道 筹集社会保障资金，妥善安置好因经营城市而新增的符合社会 保障条件的人员，切实解决城镇职工和进城务工农民的社会保 障问题。 第三、培育和发展城乡一体的劳动力市场。坚持城乡统筹 就业的改革方向，逐步建立统一开放、竞争有序、城乡一体的 劳动力市场，解决城镇人员就业和再就业问题。结合户籍管理 制度和社会保障制度改革，拓宽农村劳动力向非农产业和城镇 转移的渠道。相关部门要加强对进城务工农民的培训、就业服 务和维权工作，促进农村劳动力的有序转移流动。 第四、大力推进城镇社区建设。充分发挥街道办事处和居 民委员会的作用，搞好城镇基层基础管理工作，建立完善社区 组织机构，建立完善物业管理体制，搞好社区管理。抓好社区 第 14 页 人员、场地、经费三落实，健全社区服务网络，建立以社会救 助和福利服务、便民服务、社会化服务、再就业服务为主要内 容的社区服务体系，增强社区服务功能，为经营城市创造良好 条件。 第五、加强城市管理。完善“两级政府(县政府、镇政府)、 三级管理(县、镇、居委会)”的城市管理体制，提高城市管理 效能，加强城市管理与执法队伍建设，推行综合行政执法试点。 大力整治城市综合环境，加快城市“净化、绿化、亮化、美化” 工程建设，提高人居环境质量，创造城市品牌。 七、加强组织领导，全面推进经营城市工作 (一)加强组织领导和统筹协调。县政府成立经营城市工作 领导小组，负责对全县经营城市工作的领导及组织协调工作。 切实加强对经营城市的领导力度，政府主要领导负总责，分管 领导具体抓，切实落实好经营城市工作的配套政策和措施，打 破一切体制性障碍，创造良好的经营环境。经营城市的主体虽 说是政府，但政府不能直接运作，必须有一个代表政府经营的 主体。建议由“县基础建设有限责任公司”具体实施运作。要 进一步调动各方面经营城市的积极性，既要坚持因地制宜，大 胆探索，勇于实践，又要正确处理改革发展稳定的关系，防止 第 15 页 “一阵风” 、 “过度过热开发”和泡沫经济的产生，努力形成具 有地方特色和优势的经营城市模式。 (二)明确部门分工和职责。经营城市工作涉及面广，各部 门要密切协作、通力配合，确保经营城市工作有条不紊地开展。 (三)增强经营城市工作的法制观念。经营城市政策性、法 律性强。全县上下都要增强法制观念，有关部门要加强城市资 产经营的制度建设和监管审计，严肃查处越权批地、非法批地、 低价出让土地、非法占地、非法转让土地等违法行为。各级领 导干部一律不得利用行政手段或以打招呼、批条子等形式插手 干预土地经营和其他城市资产经营，依法经营、规范运作、 “阳 光作业” ，任何部门不得随意减免各项城建和土地税费，不得挤 占挪用城市资产经营收益，坚决杜绝城市资产流失和腐败行为 的发生，确保经营城市健康发展。 (四)加强经营城市的基础性工作。要抓紧对可以经营的资 产评估、产权界定和清产核资。准确测算出城市国有资产的份 额和规模。要加强经营城市的信息交流、培训、宣传、统计工 作，认真研究新情况，总结新经验，积极探索经营城市的新路 子，扎实有效地推进经营城市工作。 第 16 页 二六年九月二十日