构建具有特色的水利建设管理新模式.docx

第 1 页 构建具有特色的水利建设管理新模式 特征码 IknlAIexBSMhBSzEBaWn *地处江汉平原腹地、四湖流域中、上区。受特殊区位、 地貌、气候的影响，长期以来，承受着外洪、内涝、干旱的多 重威胁和压力。保持水利工程的可持续发展和利用事关全市经 济社会发展全局。面对近年来，特别是以农村税费改革为主的 一系列农村综合配套改革实施后给水利建设管理带来的巨大冲 击和挑战，经过艰苦努力，我市初步构建起具有*特色的水利 建设管理新模式，带给人们许多有益的启示。 一、严竣的挑战 挑战一：农村税费改革给水利建设管理带来巨大冲击。 我市是一个水利大市，湖泊沟渠纵横交错，涵闸泵站星罗棋布， 水利设施基数庞大。据统计，经过几十年的发展，全市现有干 支斗渠 4808 条，长 6627 公里，其中市管干渠 23 条 464.7 公里； 排灌涵闸 1242 处，排灌流量 1367 立方米每秒，其中市管涵闸 24 处，排灌流量 886.5 立方米每秒；装机 55 千瓦以上固定排 灌泵站 243 处、491 台，装机 5.6 万千瓦，提排流量 694.58 立 方米每秒，受益农田面积 101 万亩。其中市管大型排灌泵站 4 处 20 台，装机 1.12 万千瓦，排灌流量 149.5 立方米每秒。镇 第 2 页 处管泵站 147 处、288 台，装机 2.6 万千瓦，排灌流量 303.26 立方米每秒。全市初步形成了较为完备的防洪、排涝、灌溉水 利工程体系。农村税费革前，全市每年用于水利建设的农村积 累工、水利义务工等“两工”均保持在劳平 2025 个左右，确 保了水利建设的大规模、高质量。1995 年，全市投入农田水利 建设资金为 1315 万元，主要是群众投劳折资；2000 年，全市 投入水利建设的资金达到 1830 万元，同样以群众投劳折资为主； 20XX 年全市水利建设资金达到 2375 万元，也是由群众投劳折 资为主；20XX 年，全市水利建设投资 1763 万元，其中财政资 金 300 万元，群众投资 1448 万元；20XX 年全市水利投资 2883 万元，其中群众投劳折资 2583 万元，财政投资 300 万元。农村 税费改革后，省政府决定包括*在内的 48 个粮食主产区每年保 留劳平 8 个“两工”外，其余地区全部取消劳动积累工和义务 工。群众投劳标工的锐减，给水利建设的开展、水利工程的正 常运行造成极大影响。不仅如此，在组织群众投身水利建设方 面，传统的工作模式和手段已不能适应变化后的形势，而新的 劳力动员机制和工作方式尚处在摸索中。此外，二级水费取消 后，尽管市政府将公益性排涝水费市镇分成比例由以往的“八 二”分成调整为“七三”分成，但由于镇处一级涵闸泵站数量 庞大，运行频繁，导致原来主要由二级水费解决运行维修经费 的镇处管涵闸泵站运行艰难，直接影响到农业的丰收。 挑战二：全面建设农村小康社会对水利工作提出新的更 第 3 页 高要求。作为一项公益性色彩极其浓厚的社会事业，水利工作 不论就其工作的对象，还是工作的领域，以及工作的效果来看， 都具有广泛的社会性。从*实际看，近几年来，在中央一系列 惠农政策的强力支持下，农民种田积极性空前高涨。与此同时， 农民对水利工作的期望与要求也与时俱增。特别是连续两年的 特大内涝后，广大群众对水利工作极为关注，反映也较为强烈。 镇处级水利基础设施薄弱、老化失修、管理不善、效益衰减、 发展滞后，严重阻碍和制约农业和农村经济社会的发展，成为 诱发干群矛盾的主要因素之一。人民群众要求水利工作一方面 要为保障生命财产安全方面充分发挥作用，另一方面要为保障 粮食生产安全、农民增收方面充分发挥作用。 挑战三：从水利自身来看，因体制机制等因素产生的深层 次问题在新的形势下日益凸现。长期以来，水利受计划经济影 响较深，其中一方面是因为水利为社会提供的主要是防洪、排 涝等公共服务，产生的效益以社会效益为主，需要政府的大量 投入，另一方面是水利自身在体制转换，机制创新上主动性不 强，步伐不快。在这种体制惯性和机制惰性作用下，水利工程 重建轻管问题突出，特别是镇处一级水利工程由于在所有权、 使用权、经营权问题上长期存在争议，形成了“集体管不好， 群众管不了，国家管不到”的“三不管”局面。乡镇综合配套 改革后，我市水利站改革前途未卜，即使按照设置流域中心站 的思路实施，人员精减也不可避免。人员精减后，镇处水利工 第 4 页 程管理对水利站而言，更是力不从心，鞭长莫及。 二、成功的实践 面对挑战，我市从构建和谐社会、促进人与自然和谐相 处、促进农村农业农民安定团结、安居乐业的高度出发，结合 实际，解放思想、勇于创新、大胆实践，按照“有所为，有所 不为”以及因地制宜，因地施策；抓大放小，分类指导；深化 改革，加强管理的原则，着力构建层次分明、职责清晰、良性 互动、运行高效的水利建设管理新模式和新机制，取得了初步 成效。 一是市管水利工程。在管理上，以市水行政主管部门管 理为主。在建设上，市重点抓好兴隆、谢湾两大灌区，28 处市 管涵闸泵站，34 条市管渠道以及跨区镇处场支渠以上渠道的建 设，着力从宏观全局上解决大排大灌问题。在资金筹措和保障 上加大公共财政对水利建设的倾斜支持力度。从 20XX 年起，市 财政每年安排专项财政资金 300 万元支持水利建设，并充分利 用国家、省对水利建设的政策资金项目支持。仅“十五”时期， 全市先后争取并实施国家或省投资的水利重点项目就有农业综 合开发兴隆灌区水利骨干工程、兴隆灌区续建配套更新改造工 程、谢湾灌区续建配套与节水改造工程、老新泵站更新改造工 程等，总投资 5987 万元，其中国家或省投资 2618 万元，有效 地缓解了水利在制约影响农村全面建设小康社会中的瓶颈作用； 用足用好对粮食生产区保留“两工”的政策。在“两工”使用 第 5 页 上，摒弃以往“撒胡椒面”的作法，从*实际出发，观察和把 握水利建设的自身特点和规律，集中优势兵力进行重点突破， 充分发挥政府在公共服务领域里的适当 “统”的功能。近 两年来，全市市管涵闸泵站年度维修资金达到 190 万元，确保 了运行正常，在抵御“03.7 型” 、 “04.7 型”特大内涝中发挥重 要作用，共提排水量 2.02 亿立方米，通过涵闸自排渍水 12.8 亿立方米；按设计标准已疏浚加固市管主要干渠 31 条，长 405.6 公里，完成土方 559.1 万方，投入资金 4646 万元；利用国家投 资，老新泵站更新改造工程第二期项目顺利完成，兴隆、谢湾 两大灌区续建配套与更新改造工程进展顺利，共完成投资 1562 万元，其中中央及省投入 761 万元。 二是镇处管水利工程。充分发挥群众的主观能动性，坚 持由群众民主决策、民主管理，大力发展农民用水协会等社会 团体组织，有效解决农村税费改革后，镇处水利工程管理主体 缺位，运行经费渠道“无门”的问题。1996 年全市首家农民用 水协会积玉口镇樊场排水协会成立，至今，全市农民排水协会 发展势头良好，老新、张金、熊口等地相继成立了农民用水协 会，受益农田 11.58 万亩。农民用水协会是由从事排灌用水户、 水管单位或个人自愿组成的行业性、非营利性的社会团体，其 最显著的特点是把水利工程 “由官管”变为 “由民管” ，在水 利工程建设管理中充分体现群众“自我管理、自我约束、自我 发展”的“三自”特点。协会的业务范围主要包括，一是负责 第 6 页 辖区范围内水利设施的维护和建设；二是负责辖区内排灌水费 的征收和使用；三是负责确保辖区内所有工程设施的完好运行 和资产保值增值；四是负担协调各方面关系，改善排灌体系。 农民用水协会的组建，普遍有三个阶段，一是清产核资，会员 登记，核实受益面积。考虑到水利工程大都备属国家资产，在 政府组织下，由水利站、财管所组成专班，对水利工程固定资 产和流动资产进行清产核资，登记备案。并明确规定，协会对 水利工程只有使用管理权，无拍卖处置权；按行政区划，对受 益农户进行登记造册、备案、农户签名，同意加入农民用水协 会；按照历史和常规，召开村民及群众代表大会，按核定的历 史承雨面积（含宅基地） ，确定农民用水协会的承雨面积，并由 各村民小组组长、村委会主任签字备案。二是召开会议，选举 代表，成立分会。以自然村为单位召开村民会议，选举会员代 表；分排灌区域召开会员代表会议，以无记名投票方式，选举 分会领导成员；召开分会成立大会，由会长向委员代表宣读协 会章程、责任和义务，并向会员代表承诺；三是制定章程，成 立总会，规范运作。农民用水协会章程共分八章，包括总则、 会员、组织机构和负责人的产生和罢免、资产管理和使用原则、 章程的修改程序、终止程序及终止后的财产处理、附则；召开 会员代表大会，审议协会章程，成立总会，由民政局向协会授 牌，镇政府向总会各成员颁发聘书；总会成立后，为规范运作， 制定了农民用水协会会长职责、农民用水协会秘书长职责、农 第 7 页 民用水协会副会长和委员职责、农民用水协会财务管理制度、 农民用水协会涵闸泵站财务管理制度、农民用水协会涵闸泵站 管理制度。 三是村级水利工程。近年来，村级小型水利工程成为防 汛排涝中的薄弱环节和群众意见最大、影响农村稳定发展的突 出问题之一。分析其原因，主要是农村税费改革后建设资金匮 乏，管理工作滞后。为破解这一难题，我市主要是采取面向市 场，走民营化之路。按照“明晰所有权、出让使用权、放开建 设权、搞活经营权、保护收益权”的原则，积极引导鼓励社会 民间资本进入村级小型水利工程建设管理领域。在具体操作上， 主要是由村委会召开村民委员会和村民代表大会，就公开拍卖 渠道经营权民主决定；然后通过公开招标，由中标者与村委会 签订水利工程买断经营合同，就卖断经营期限、双方权利义务 等作出明确规定；经营者出资，按照水利部门设计标准对渠道 进行疏浚并负责渠道日常管理，同时由经营者在渠堤上植树进 行经营。从张金镇西湖村开始，目前全市已有 30 余个村通过这 种模式引进民间资金 1200 余万元，疏挖渠道 62 条、50 公里， 完成土方 55 万立方米，植树 70 余万棵。 三、有益的启示 启示之一：要充分发挥政府在水利建设中的主导作用不 动摇。作为一项庞大的系统社会工程，在水利建设中，政府不 是要不要参与的问题，而是如何选准工作的切入点，更好地参 第 8 页 与和组织的问题。这既是履行政府管理公共事务、提供公共服 务职责的需要，也是对政府管理、组织开展社会重大事务能力 的检验。要按照建设服务型政府的要求，充分发挥政府在水利 建设中的领导、指导、督导方面的主导作用，不断推动水利建 设持久、深入、扎实开展。要着力抓好组织发动工作。水利建 设往往战线长、规模大、涉及到千家万户、上上下下、方方面 面。各地情况千差万别，利益诉求难以一致。水利建设年度重 点、实施方案等，必须要依靠政府的组织引导，既要防止放任 不管，任其自生自灭，又要防止事无巨细， “一竿子捅到底” ； 要着力抓好矛盾协调工作。市镇办水利工程往往涉及到整个流 域，相关镇处，打坝排水、树木砍伐以及施工现场管理、资金 筹措等任务大、矛盾多，需要政府在其中发挥主导作用，为施 工的顺利开展创造良好的条件，提供良好的环境；要着力抓好 工程质量监管工作，确保水利工程建一处、成一处、受益一处。 启示之二：要坚持人民群众在水利建设管理中的主体地 位不动摇。人民群众不仅是水利建设的主体，而且是投入的主 体、管理的主体。广大人民群众对水利建设最担心的不是不愿 干，而是怕劳民伤财。消除群众的这些疑虑，调动群众广泛参 与水利建设管理的积极性，必须着重在尊重民意、爱惜民力、 广聚民智、民主管理上下功夫。一方面，在水利建设上，要把 建设项目、施工形式的决策权交给群众，把资金的监督管理权 第 9 页 交给群众，坚持在民主、自愿、规范、合理的前提下，通过一 事一议，村民代表议、申报项目批、针对项目用、民主理财审、 财务公开看。另一方面，在水利工程管理特别是镇处一级水利 管理上，要大力发展农民用水协会等社会化、民主化服务组织。 老新镇镇管泵站 26 处，涵闸 19 处，税费改革后，由于取消了 二级水费，这些水利工程失去了经费，但工程又要运行，每年 的运行费、人员工资、维修费均由镇政府在财政资金中列支， 仅 20XX、20XX 年年均专项支出在 21 万元以上，但群众依然意 见不断。组建农民用水协会后，工程交由群众自己管理，去年 协会实际支出 13.4 万元，节省资金 7.6 万元。这种模式，它不 仅充分调动了群众参与建设管理的积极性，有效化解了排灌区 内各种水事矛盾，极大地减轻了政府资金支出压力，减轻了群 众负担，更具意义的是，通过群众自我管理、自我约束、自我 发展，充分发挥民间自治组织的作用，使政府从各种社会矛盾 的前沿中脱离开来，密切了党群干群关系，有利于促进基层民 主政治建设。 启示之三：要坚持把民营化作为深化村级小型水利工程 建设管理体制改革的主要途径不动摇。发展民营水利，对解决 水利投资严重不足、落实责任主体、降低管理成本、充分发挥 工程效益具有重要意义。深化村级小型水利工程建设管理体制 改革，应重点在“所有权、使用权、经营权”上走出认识误区， 解放思想，全力推进民营化进程。近两年来，全市村级水利工 第 10 页 程改革风起云涌，发展势头强劲。民间资本大量进入水利建设 管理领域，既为投资者寻找到新的投资热点，同时也使群众办 水利的负担明显减轻，水利工程走上良好发展轨道，实现共赢。 由于水利工程在全市防汛抗旱地位重要，在水利建设管理领域 对民营资本全面放开，条件还不具备，实践中还有一些问题需 要研究、完善、规范。推进民营化水利进程，要坚持“非禁即 入”的原则，即凡法律法规和政策没有明确禁入的农村小型水 利项目，应积极引导、鼓励和支持民营资本进入，突破投资主 体的身份限制，建立小型水利工程建设管理的长效机制。