行政许可中利害关系人的权利保护.docx

第 1 页 行政许可中利害关系人的权利保护 特征码 hSXnZauSdzdXwDoWzlRl 【摘要】 行政许可法是行政程序法治化的重要里程 碑，对行政许可进行立法是我国的特色，它设定了一系列重要 的制度和规则，其中告知 、听证制度成为一项核心制度，它彰显了公民在行 zd 律关 系中的主体地位，在这些制度和规则中，特别值得关注是对利 害关系人的权利保护制度。由于现实的复杂性、立法的局限性， 该制度的的不足也日益显现，成为亟待解决的问题，解决的关 键就在于正当法律程序的确立。 【关键词】：行政许可 听证 正当法律程序 行政许可法是继行政诉讼法 、 国家赔偿法 、 行 政处罚法和行政复议法之后，对行政权力行使加强规制、 对公民权利予以充分保护的又一部重要法律，被学者们称为行 政程序法治化的重要里程碑。其重要性体现在它不仅在行政许 可领域为行政机关设立了较规范的操作步骤，而且引入了正当 法律程序以切实保障公民的合法权益。 我国通常将行政许可分为五种类型。第一种被称为一般许 可，它涉及到安全、环境、调控而需要批准的事项，它的性质 是公众事先有这个权利，只是国家为了管理，将一般性禁止作 第 2 页 为从事其些行为的前提。第二种被称为特许，我国宪法规定公 有资源、自然资源的所有权主体是国家，一般社会公众个体不 拥有天然的权利，因此，这种开发利用权的转让是一种特别许 可。第三种被称为认可，指提供公共服务并且直接关系公共利 益的职业、行业，需要具备特殊信誉、特殊条件、特殊技能等 资格资质的事项。这里的资质和能力不是行政机关赋予的，而 是主体本身就有，只是需要行政机关予以承认。第四种被称为 核准，指对一些特定的物（设备、设施、产品、物品）进行检 验、检测、检疫，以确定其是否符合技术标准和技术规范，其 性质是将物与一个参照标准进行比照而予以审定。第五种被称 为登记，指企业或其他组织的设立需要确定主体资格的事项， 原则上讲只要主体具备条件即可获得许可。因此，行政许可的 范围是广泛的、内容是丰富的，它涉及到众多的行政领域和部 门。 一、许可管制中的利益 现代行政管理模式历经着几个变化的阶段，从十九世纪的 “夜警国家”到二十世纪初的“全能政府”再到二十世纪中后 期的“有限政府” ，这几个阶段体现了政府行为方式的转变。政 府行为方式指的是行政的规则，而行政的规则在很大的程度上 主要是行政许可问题。在不同的行政管理模式背景下，行 政许可制度有着较大的区别，从世界范围看，19 世纪末 20 世 纪初，强化管制是主流，20 世纪 80 年代以后，国际上出现了 第 3 页 放松管制的浪潮，这种放松体现在政府的管制范围、管制力度、 管制方式受到严格的限制，也体现了相对人或利害关系人的权 利更加得到尊重和保护。 行政许可制度的社会效果具有二重性，一方面，许可是对 社会进行有效管理的重要方式之一，它和行政处罚等手段相比， 具有诸多的优越性，因为它是一种事前的监督和规范，可以提 前将相对人的行为纳入进监管的视野，减少了行政相对人违法 的概率，另一方面，它的缺点也是不可避免的，因为许可的前 提是自由受到限制，故而许可设定的越多，公众的自由就越少。 因此，行政许可事项的设立，体现着国家对公民权利进行保护 与限制的权衡，需要加以限制的事项，往往是可以获益的事项， 无论许可的性质是“普遍禁止的解除” ，还是“特定权利的赋予” ，其核心都是社会主体对其种资格的期待。既然需要管制，往 往意味着对资格的需求量要大于给予量，资格的取得也就意味 着获取利益的可能性，因此，行政许可对社会公众而言，就是 利益的分配。一项行政许可的法律后果关系到众多相对人、利 害关系人的权利与义务，因此，我们说行政许可是管制中的利 益。 从前述五种行政类型来看，许可会在社会上形成不同程度 序的竞争局面，特许最强，一般许可次之，认可、核准、登记 较为宽松而且从理论上讲甚至是没有数量的限制以致于不会产 生竞争。但从我国当前的许可制度来讲，设定许可的目的就在 第 4 页 于管制，绝大多数许可都存在着数量限制，广泛地影响着社会 公众的公平竞争权、相邻权、环境权等等。享有上述权利的人 我们通常称之为利害关系人，对利害关系人权利的有效保护， 无疑是正当行政许可制度不可回避的课题。 二、利害关系人的权利保护范围 作为一部较好体现民主意识的法律， 行政许可法确立了 一些重要的制度和规则，其中告知、听证制度成为一项核心制 度，它彰显了公民在行 zd 律关系中的主体地位，在这些制度和 规则中，特别值得关注是对利害关系人的权利保护制度。 行政 许可法第三十六条、第四十七条规定“行政许可事项直接关 系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。 ”、 “行政许可直接 涉及申请人与他人间重大利益关系的，利害关系人享有听证的 权利” 。这里的利害关系通常表现为相邻权、竞争权、环境权。 在行政许可的过程中，对非行政相对人所主张的相邻权、竞争 权、环境权的保护机制，一般有两种，一是行政机关主动考虑 相关因素后，理性的作出决定，另外就是为行政机关设定一定 的义务，用义务来保障权利的实现。第一种机制存在的前提是 行政机关及其工作人员具有高度的理性，能自觉地、主动地避 免错误的发生，但社会常识告诉我们，这只能是美好的愿望。 而第二种机制则是理性社会的通常手段，以可能出现错误为前 提，为行政机关设定义务的机制，而告知、听证制度就是为行 政机关设定预防性机制，将其对利益的分配置于阳光之下。 第 5 页 为保障公众权利， 行政许可法为行政机关设置了一系列 的义务，在这个制度设计中，对相对人（许可申请人）的程序 性保障，对其优缺点进行判断在理论上没有多大的障碍，但对 于利害关系人（相邻权人、环境权人）的程序性保障，有着很 大的伸缩空间。该法条的用语是“直接关系他人重大利益” 、 “申请人与他人间重大利益关系” ，其中“直接” 、 “重大”均是 对程度的表述，与其相对应的词是“间接” “、轻微” ，二者之 间的界限怎样划分？标准何在？立法上的模糊用语往往导致自 由裁量的出现，既然是义务就意味着约束，而趋利避害又是人 的本能，这种情况下，很多利害关系人对有关行政许可事项往 往没有被告知，更没有称述、申辩的机会。因此，就告知、听 证问题为行政机关设计刚性的义务性规则是发展和完善行政 许可法所面临的重要课题。 三、利害关系人的权利保护机制 我国的行政许可法在制定、颁布之时有很多颇具特色 的地方，近来，很多学者视告知、听证制度为行政许可法 的核心制度，同时也指出：告知、听证制度尚不完善，保障听 证制度的落实还需要进一步努力，笔者认为，所谓保障与 落实是指：告知、听证制度不仅应当具备其应有的形式，更应 当承载一定的内在价值，如此才能被称为正当的行政许可制度。 对于正当的行政程序判断标准问题，争论久矣，功利主义 第 6 页 分析法学派的先驱边沁以“增进最大多数人的最大幸福”作为 “衡量法律的好坏”的标准。这种模式认为：程序的正当 性在于结果的有效性， “只要结果好，过程也就是好的，过程的 意义在于结果之中”，之后的德沃金对此观点有所修正， 但仍是强调工具性重于其内在正义。这种绝对工具主义观过分 强调了程序立法的形式，而没能体现对公民权利保护的内在价 值，这种思想指导下的程序存在着大量的不正当程序。经济分 析法学的代表波斯纳及 20 世纪七十年代的美国联邦最高法院将 经济效益作为衡量程序正当性的标准，以各方利益之间的量化 比较结果作为判断标准，表面上看，它让程序的正当性变得明 确宜于操作，但它所欠缺的仍是正当性往往无法用算式计算。 我们称的正当性到底是什么呢？ 美国法学家罗伯特萨斯于 1974 年首次提出了法律程序的 独立价值标准，贝勒斯、马修相继进行了深入地分析与论证， 以美国宪法上的“正当法律程序”的内涵为基础，提出正当的 法律程序应当是具有正义性的，而正义性就是通过“平等、可 预测性、透明性、参与”的程序“使人的尊严获得维护” ， 这种程序本位主义观彻底地坚持和论证了程序正义的独立性， 赋予程序内在价值以全新的意义。但这种理论的缺陷在于将重 实体、轻程序的错误推向另一个极端，极易让程序变成繁文縟 节而走上形式主义道路，它既可能让当事人的权利受到限制， 也有可能让公共利益得不到维护。 第 7 页 以上几种判断模式分别从不同的角度对行政程序的正当性 进行了揭示，提出了很有见地并各成体系的思想，但均存在着 一定程度的片面化、绝对化的缺陷。这种缺陷表现在：单一的 标准、僵化的规则无法对繁纷复杂的行政事务做出统一的要求， 行政关系中时间、事项、相对人等因素的改变将导致程序正义 向其另一面转化。我们知道，行政程序约束的是行政机关而非 民众，这种约束机制的正当性应体现出民主、责任、法治、参 与。现代行政的明显特点是行政程序与实体总是相互交织、同 时存在，这就要求我们要根据不同的行政目标、不同的行政过 程判断相应行政程序的正当性，既要反对程序工具主义又要反 对程序本位主义，努力实现程序正义与实体正义的辩证统一。 高秦伟老师提出，正当行政程序的判断基准应当包括以下四组 参数的辩证统一：程序的内在价值与外在价值、公平与效率、 个人权利和公共利益、程序正义与实体正义。 程序对于任何一种价值的舍弃，都必须有足够充分的正当 理由予以说明，并进而提出，以具备某些基本要素的最低 限度的基本程序来保障程序的正义性，所谓基本程序是指面对 瞬息万变的社会生活，在程序保障与个案需求之间设立一些最 低的标准进行调和，这种最低标准是确保程序正义实现的必要 条件。这种最低限度的基本程序，就是我们熟知的自然正义、 正当法律程序，对于“最低限度”的认识，学界的分歧也还是 有的，二大法系的学者们都对最低限度的要素进行了深入的分 第 8 页 析， “三要素说” 、 “四要素说” 、 “五要素说” 、 “六要素说”都表 明了“最低限度”的核心是告知、陈述、说明理由，至于在此 过程中产生的异议及其解决机制，应当属于后行政程序中的权 利救济问题。 行政许可法将告知、陈述做为行政机关的义务、公民 的权利进行了原则性规定，但对其适用范围及其保障的程度 （如是否应说明理由、异议产生的制约）未进一步规定，造成 实践中行政机关的自由裁量余地过大，而过于自由的裁量往往 造成权利保护的缺失、行政权力的恣意行使。如城市规划行政 许可中，公民申请建房许可时，相邻关系人应否被告知？可否 提出异议？对提出的异议行政机关应否给予说明？这就关系到 建房能否被视为涉及申请人与他人间重大利益关系，实践中， 建设规划部门往往不愿进行如此归类而给自己带来过多的麻烦。 如国有土地使用权出让许可中，非竞争人（原使用权人）可否 提出异议？实践中，挂牌出让公告应当可以解决被告知问题， 但原使用权人及其职工（享有划拨土地使用权的单位职工）提 出的异议往往不能被视为具有法律效果的陈述予以对待，不能 当然的启动告知听证程序，不能产生阻却行政许可进程的法律 效果。 又如在排污许可中，环保部门在审查排污许可申请时，往 往只对申请人的条件进行审查，而该许可对相邻权人、环境权 人可能造成的不利影响，却无法启动相应的强制审查机制。在 第 9 页 公益诉讼制度尚未建立的今天，由于缺少最低限度的程序公正， 公众无法了解行政许可的过程，更无法通过一个对抗性的机制 来维护自己及公众的权利，公众的竞争权、相邻权、环境权因 缺少制度保障而往往受到漠视。许多触目惊心的环境污染、国 土资源的破坏、国有资产流失、城市规划侵权事件屡屡发生， 其制度根源即在于此。在种类众多的行政许可领域，告知、陈 述是正当许可程序中公民与行政机关权利义务关系的纽带，而 正当性则体现在将告知与听取陈述并说明正当理由做为行政机 关的义务予以强调，这是通过设定义务来保障权利的积极依法 行政方式。当然，竞争权、相邻权、环境权涉及到社会主体的 具体权利，而具体权利的属性也是可以做出基本的权重比的， 如生命健康权总是高于获取财富的权利，生存权利总是高于享 受娱乐而愉悦的权利，这种权重比在正当法律程序的保障下， 会在最低的标准下获得最高的保障，从而使行政程序具备了基 本的正当性。 正当法律程序所承载的价值理念，推动了西方 sss 的发展， 成为一条宪法基本原则为世界各国普遍采纳。但这一理念在我 国仍停留在理论的层面，并未成为明确的法律原则出现在成文 法中， 行政许可法所设定的告知、陈述制度隐约中折射出正 当法律程序的光芒，但仍有一步之遥，这一步就是本文所关注 的、有待进一步确立的“最低限度” 。愿我们在立法实践、行政 实践乃致司法实践中形成良性互动，在正当法律程序的指引下 第 10 页 构建起具有我国特色的正当行政许可制度。 注释 参见：江比新教授在行政许可法培训班上的讲话 ， 20XX 年 6 月 29 日。 应松年：行政许可法实施以来所暴露的问题 ， 政府法制半月刊，20XX 年第 5 期。 谷春德主编：西方法律思想史 ，中国人民大学出处 社，2000 年版，第 186 页。 高秦伟：正当行政程序的判断模式 ，载法商研究 ，20XX 年第 4 期。 高秦伟：正当行政程序的判断模式 ，载法商研究 ，20XX 年第 4 期。 高秦伟：正当行政程序的判断模式 ，载法商研究 ，20XX 年第 4 期。