上海公共安全领域地方立法完善研究.doc
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1、上海公共安全领域地方立法完善研究关键字:公共安全;立法;上海 2005年10月21日,中共中央办公厅国务院办公厅转发了关于中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见的通知,提出了关于深入开展平安建设的相关意见。上海作为中国重要的的经济、交通、科技、工业、金融、会展和航运中心,是世界上规模和面积最大的都会区之一,目前正处于国际化加速发展的时期,城市规模和人口都在不断扩大,这使得上海也面临着越来越多的公共安全问题。长期以来,上海公共安全领域在立法方面虽已取得初步进展,但仍有许多方面需要完善。加强上海公共安全法律体系的建设迫在眉睫。 一、上海公共安全领域立法现状 上海在公共
2、安全领域的法治进程上,已基本实现了有法可依。其主要可以具体反映在以下若干方面。 1.现行法律、法规梳理 在法律位阶最高的宪法层面,已对涉及公共安全的相关问题作出了原则性的规定。该法第六十七条规定,全国人民代表大会常务委员会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态;第八十条规定,中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,宣布进入紧急状态,宣布战争状态,发布动员令;第八十九条规定,国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围部分地区进入紧急状态。宪法通过上述规定分别就国家或某个地方出现紧急状态时进行了宪法授权。 在法律与法规层面,2006年国务
3、院国家突发公共事件总体应急预案, 与2007年全国人大常委会中华人民共和国突发事件应对法对突发事件作出了规定。中华人民共和国突发事件应对法明确,该法是为了预防和减少突发事件的发生,控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,规范突发事件应对活动,保护人民生命财产安全,维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。 该法的管辖范围是突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。 该法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件。 2011年10月29日全国人大常委会颁布了关于加强
4、反恐工作有关问题的决定。其作为中国第一部专门针对反恐工作的法律文本,标志着中国在反恐领域内的立法迈出了第一步。2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了中华人民共和国刑法修正案(九),该修正案自2015年11月1日起施行。其中第五、六、七条即是对反恐怖活动的规定。针对反恐怖活动,中国还出台了首部反恐怖主义法,并于2016年1月1日起正式施行,从而将“防范恐怖主义犯罪”提升到了一个新高度。 除此之外,国家根据调整社会公共安全社会关系的实际需要,还先后颁布实施了中华人民共和国集会游行示威法(1989年10月通过)、中华人民共和国国防法(1997年3月14日通过)、烟花
5、爆竹安全管理条例(2006年1月通过)、大型群众性活动安全管理条例(2007年实施)、娱乐场所治安管理办法(2008年4月21日通过)、中华人民共和国消防法 (2009年5月1日实施)等法律法规。 2. 现行部门规章与司法解释梳理 当前社会治安综合治理领域中涉及公共安全领域规范的一系列部门规章,主要指中央社会治安综合治理领导责任制、一票否决权制、考核评比制以及基层基础工作、农村治安工作、城市治安工作、青少年犯罪预防工作、刑满释放、解除劳教人员安置和帮教工作、流动人口管理、禁毒工作、各部门各行业参加社会治安综合治理工作作出的相关规定,大约50余部。 如:全国人大常委会关于加强社会治安综合治理的决
6、定 (1991年3月2日通过);中央综治委、中纪委、中组部、人事部、监察部关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定(1993年11月4日实施);中央综治委、国家禁毒委员会关于进一步加强对毒品问题综合治理的通知(2000年6月实施);中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见(2000年8月4日实施);中央文明办、中央综治办、文化部等关于进一步深化科教、文体、法律、卫生“四进社区”活动,努力为构建社会主义和谐社会创造良好环境的通知(2005年5月9日颁布 );国家质量监督检验检疫总局、中央社会治安综合治理委员会办公室关于深入开展质量平安建设的意见(2006年4月颁布)
7、等。 3.地方立法与政策性文件 上海根据前述法律、法规等上位法,先后制定了多项有关公共安全领域的条例、规章,如上海市社会治安防范责任条例(1992年4月通过)、上海市消防条例(2003年修正)、上海市特种行业和公共场所治安管理条例(修正)(2003年修正)、上海市社会治安综合治理条例(2010年11月11日颁布)、上海市城市管理行政执法条例(2012年7月15日实施)、上海市烟花爆竹安全管理条例(2015年最新修订)、上海市公共场所人群聚集安全管理办法(2015年制定)等,另外上海市人民政府也制定了上海市突发公共事件总体应急预案(2006年1月实施)。 二、当前立法存在的现实问题 上述各层次涉
8、及公共安全领域的法律、法规和规章等,使得上海履行公共安全管理职能有了较为坚实的基础和依据。不过,规范公共安全领域的法律、法规应当是一个有机联系的整体,纵观整个上海的公共安全领域现有立法,不难看出其尚未成立起系统的公共安全法律体系,且存在门类不全、结构不完整、可操作性不强等问题。 1.立法涵盖内容不甚完整 由于没有统一的公共安全法,关于公共安全领域的立法大多只在是出现问题后才针对某一公共安全问题出台立法,这种“哪儿出问题补哪儿”的立法方式使各个法律、法规之间缺少协调和有机统一,立法的涵盖内容自然会有所遗漏。迄今为止,中国没有一部完整、统一,且专门的暴恐活动应急处置法或者预案。虽然反恐怖主义法已于
9、2016年1月1日开始实施,但仍有其他相关政策性法规都是散见于法律、法规、规章和规范性法律文件,甚至是一些内部约定俗成的工作条例。所涉及的法律主要包括:刑法、刑事诉讼法、国家安全法、突发事件应对法、反洗钱法、引渡法、人民警察法等。其中,大部分有关于反恐的条款都集中于刑法之中,而暴恐活动却需要综合治理,最科学的是构建包含刑事、行政、军事、金融、新闻、文化等多方面结合的综合反恐法律制度。我国的反恐立法格局近似于“以刑为主”,重视刑事制裁,而忽视民事制裁和行政制裁。刑法并不能涵盖在反恐工作中的预防、处置、打击和恢复等重要环节。美国、俄罗斯等反恐立法成熟的国家大都多法并用,以行政法为主。这给我国职能部
10、门的反恐工作带来了极大的不便,概念不清,权限不明,指导缺失,这些都会给暴恐活动的应急处置工作带来困扰。另外,反恐怖主义法第五十五条第一款规定了国家需建立健全恐怖事件应对处置预案体系,中国也制定了相当一部分涉及到暴恐活动的应急预案。主要包括:国家突发公共事件总体应急预案、国家重大食品安全事故应急预案、国家突发公共卫生事件应急预案、国家处置城市地铁事故灾难应急预案、国家处置民用航空器飞行事故应急预案等。可惜的是,仍然没有一部完整的,具有针对性的暴恐活动应急预案。同时在上海层面,并没有具体的相应配套的地方性法规出台。而在现行的上海市社会治安综合治理条例中,针对反恐、防恐的内容也没有足够重视。上海有必
11、要根据地方实际情形,尽快制定有关城市反恐的地方性立法。 其次,根据2012年12月26日上海市第十三届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过的上海市实施办法中,对“突发事件”的界定,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。而在这四类突发事件当中,平安上海建设进程中关于突发事件防控的重点主要放在社会安全事件的视角之上。其中,上海医患纠纷突发事件应对机制有待完善。多地区因医患纠纷而引发患者群体对医生殴打暴力事件时有发生,而目前上海市仅有2014年1月6日市政府第36次常务会议通过的上海市医患纠纷预防与调解办法,并无
12、相关地方性法规。 2.相应配套立法存在缺失 反恐怖主义法第八条对于反恐怖主义的职责部门进行了列举,包括公安机关、国家安全机关和人民检察院、人民法院、司法行政机关以及其他有关国家机关,应当根据分工,实行工作责任制,依法做好反恐怖主义工作;中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规以及国务院、中央军事委员会的命令,并根据反恐怖主义工作领导机构的部署,防范和处置恐怖活动;有关部门应当建立联动配合机制,依靠、动员村民委员会、居民委员会、企业事业单位、社会组织,共同开展反恐怖主义工作。 暴恐活动应急处置工作环环相扣,在开展的过程中需要多部门的协力合作,各个部
13、门在完成自己的本职工作之外,还需要部门之间的协调配合,这样才能达到最好的处置效果。中国虽已建构了相对完善的部门间应急处置合作体制,但是,各部门的具体职责却模糊不清:有的工作各个部门之间交叉重叠、界限不清,有的工作没有明确的责任主体。2016年1月1日开始实施的反恐怖主义法第六章应对处置中,只是一般性地简要规定了各部门职责,而没有确定各部门的具体任务,这就使中国暴恐活动应急处置工作的开展缺乏明确的法律依据,也势必会影响到各个队伍的工作成效。例如,反恐怖主义法第五十七条规定,恐怖事件发生后实行指挥长负责制,有关部门和中国人民解放军、中国人民武装警察部队、民兵组织,按照反恐怖主义工作领导机构和指挥长
14、的统一领导、指挥,协同开展打击、控制、救援、救护等现场应对处置工作。指挥长在协调分工的过程中,要求某些单位、团体承担应急处置工作任务时,可能就会出现无法律依据、非职责范围等理由而遭到拒绝,致使暴恐活动应急处置工作无法顺利开展,亦不利于对公民权利的保障。再者,中国有关部门间的合作机制更侧重于对恐怖袭击的应急处置,而对于情报搜集、预警、基础防范和善后恢复等方面缺乏足够的重视,比如缺乏安检与防暴人才、谈判人才、现场处置人才等的培养和储备问题。在暴恐活动应急处置的领导和指挥上,我们不仅需要在纵向上进一步明确各处置主体的领导和指挥权限,做到有令可行,有令必行,也要在横向上进一步厘清各部门的职责所在。暴恐
15、活动应急处置在组织、领导和指挥上还需要更进一步的默契配合。因此,在反恐怖主义法的基础上完善恐怖活动应急预案十分重要。 在突发事件应对方面,也存在着同样的问题。由于目前尚缺乏针对应急处置有序指挥的专门立法,直接导致法律实行不利,间接导致了前期的风险评估和预警方案的缺失。诚然,现行立法对于突发事件应急处置指挥已作出了若干规定,但对于有序指挥的专门性立法方面仍处于空白地带。截止至目前为止,中国尚未出台一部专门用于对突发事件应急处置指挥进行规范的立法性文件。从实务部门反馈意见的来看,相关专门性立法的缺失是当前应急处置有序指挥所面临的最突出的一项问题。在处置有关突发事件时,实务部门由于缺乏法律规制与保障
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