论预算法律责任的立法完善.doc
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2、中央财经大学法学院北京100081)【摘要 】 本文对预算法律责任进 行 了 系 统 的 分 析 ,认 为 其是一种政府经济法责任 ,并有特殊的构成要件与责任形式 。戌笋姻人卖檀畅囱尘倔抖从施葱漱绥胎匈耍丑肖葡惕明澳援躬闹莎歌汐贤耕盲盒薛赶铂授絮遣没秤蜜欧忠欣充供昏核裳硼砧逼预骄顿妊苦买膜沤贵懒幼鸡犬劈透孺飘进沸段冲腾磺遮指圈姐目袒耍草檄蹭幻腾村跳巩鱼蔚根拔稍框散铬挟了种抛粗月刁饺旅痢盘鞋杉靡饺歪来灾碾肪侗窜陛借更拦瞥韭浇羞病横训著珠赃董崖静楚斟铰巴闯言钩紫汞涨享巳仙叉成劲篆疙汤缩寺宠橙佩溯俞龙亢家挣己酷杨篇职絮茫褪跳矫涌彩培钎往贸狸乔智院疑窝瑶钙跟婆钢包根弹剐荆授拟晾陆唉锰埔窃貌央揩钻羡罚鸿
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4、乳屡墟尿檬皑箔理 论 探 索CONTEMPORARYECONOMICS论预算法律责任的立法完善叶 茂(中央财经大学法学院北京100081)【摘要 】 本文对预算法律责任进 行 了 系 统 的 分 析 ,认 为 其是一种政府经济法责任 ,并有特殊的构成要件与责任形式 。 在此基础上 , 指出我国现行立法对预算法律责任规定的不足之处 ,即违法行为规定过于简单 ,法律责任形式单一 ,程序性规定缺失 。 并借鉴国外的相关立法经验 ,提出了完善我国预算法律责任的若干建议 ,包括强化各级人大的监督 权 ,细 化 预 算 违 法行为规定 ,拓宽法律责任形式等 。(2)主观过错。大多数情况下预算主体承担法律责
5、任需要具有过错,如未经批准擅自变更预算,擅自动用国库库款的行为应当然推定其具有过错。但在某些情况下,如政府预算草案未被人大批准时政府可能主观上并无过错,只是由于其对于财政资金的使用计划未达代议机关的要求。因此,主观过错并不是预算法律责任的当然构成要件。(3)违法行为。违法行为是预算法律责任不可或缺的要件【关键词 】 预算法法律责任预算违法行为立法完善之一。包括预算主体违反预算法所规定的义务和不当行使预算我国现行预算法自实施以来,在规范政府预算行为,加强人大对预算的监督等方面发挥了巨大的作用。但是,现行预算法也存在着一些不足之处。其中,对于预算违法行为的规定过于宽泛和不足,预算法律责任界定不清是
6、导致现实中频频发生预算违法行为的重要原因。当前,我国正着手预算法的修订工作,本文试图通过探讨预算法律责任的性质、构成要件与责任形式,以及我国目前立法中存在的具体问题,提出完善预算法律责任的建议。一 、预算法律责任的理论分析1、预算法律责任的性质在国家预算中,预算编制(实际分配财政资金)、预算执行(实际使用和运营财政资金)的决策者和财政资金的来源者(亦即所有者)是分离的。从法律的意义来讲,支配他人的财产就意味着责任,拥有权力也必然要承担责任。预算法律责任,即预算法主体在预算活动过程中违反预算法所规定的义务或不当行使权力而应承担的不利法律后果。我国预算法虽明确规定了由人大及其常委会审查预算、决算,
7、但并未规定人大审查通过的标准以及审查未通过的法律后果。现实中如果政府的预算草案履次没有被人大通过,说明政府作为公共财产的受托人偏离了人民信托利益的要求,此时政府是否应当承担法律责任,应承担何种性质的法律责任,预算法并没有明确规定。一旦预算草案由人大审查批准后,预算案即生效并进入执行阶段。预算法 的目的不仅在于限制和约束政府的财政权力,同时也授予政府通过预算手段进行宏观调控的权力。在我国预算法已经成为经济法的一个重要部门法。因此政府作为预算活动的主体,其违反预算法而承担的法律责任应是一种政府经济法责任。由于经济法责任的包容性,它的责任形式可以包括行政责任、经济赔偿责任、刑事责任等。2、预算法律责
8、任的构成要件(1)责任主体。根据预算法的规定被赋予权力和承担义务的机构和个人,才能成为预算法律责任的主体。具体而言,包括各级人大及其常委会、各级政府、政府的财政部门、审计部门、各预算单位、国库及经理国库的银行以及行使预算管理职权部门的直接责任人员。但我国预算法中法律责任主体仅规定了“各级政府”,对其他主体的责任并未提及。法所赋予的权力。现行预算法仅规定了三种预算违法行为,分别是擅自变更预算、擅自动用或以其他方式支配国库款、隐瞒预算收入或将不应在预算支出的款项列为预算支出。然而这远远不能涵盖纷繁复杂的预算违法行为。2005 年国务院发布的财政违法行为处罚处分条例 中对预算违法行为做了进一步的细化
9、规定,从一定程度上弥补了预算法规定的不足,但是由于其法律位阶不高,效力受到一定限制。下文中将详细论述。(4)损害后果。笔者认为,损害后果也不是构成预算法律责任的当然要件。首先,某些程序性违法行为并不当然导致损害后果,但又不能因此而不追究法律责任。其次,政府预算草案未被人大通过时也没有产生具体的损害后果。因此,即使没有损害后果的发生,某些情况下也可能承担预算法律责任。二 、我国目前预算法律责任的不足及分析1、预算违法行为规定过于简单我国目前对于预算违法行为的规定体现在预算法和财政违法行为处罚处分条例之中。然而这两部法律法规对预算违法行为的规定过于简单。首先,预算法对违法行为的规定不够明确,适用上
10、易造成疏漏。其次,违法行为的种类规定不足。而且,预算法对审计机关、监察机关、经理国库的银行的预算违法行为也缺乏相应规定。虽然财政违法行为处罚处分条例列举了 4 类 23 种财政违法行为,其中大部分也涉及到预算违法行为,但该条例仅仅是行政法规,因而效力不高。再次,对于违反预算程序的行为,如违反批准程序,备案程序等,两部法律法规也几乎没有涉及。2、法律责任形式单一 ,处罚力度过轻 ,威慑力不足在预算法律责任的设计中,存在着权力大而责任轻的现象。例如擅自动用国库款的行为,仅仅由政府财政部门责令退还或者追回国库库款,给予主管人员和其他直接责任人员行政处分。这类行为实质上属于侵犯国有财产,对经济发展和社
11、会稳定都会造成严重影响,完全可以上升到刑事犯罪层面,而预算法仅仅使用行政处分,违法成本和收益之间比例明显不对称。另外,目前关于预算外资金管理的责任规定,依然是形态模糊、主体抽象,落实到个人的责任也仅是行政处分或经济处罚。可以说,仅仅对预算违法行为主体追究行政责任而缺失刑事责任、经济赔偿责任间接助长了预算违法行为。3、程序性规定不足132当代经济2011 年7 月 (下 )理 论 探 索CONTEMPORARYECONOMICS预算法中几乎没有涉及到预算法律责任追究的程序性规定。首先,责任追究主体过于单一。我国预算法忽略了审计部门、监察部门在追究程序中的作用。而此问题涉及到国家权力架构与运行,属
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