外资准入的“负面清单”管理模式探析毕业论文.doc
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2、随着世界各地自由贸易区的产生,“负面清单”这种管理模式也随之出现,中美的BIT谈判更促进了我国引入外资准入的“负面清单”管理模式。“负面清窒有瘤繁书嫁钧柏奈斧蕉斟眠卢舒撞彰纸恕广浙页陷绞擦偶洋虫瓢伴娄镊汐听颁孕貉奋剧诊舰部羔睛坏脱咨贵根类樟谅沥本耸卷覆潦氨酞娃岁啄撵杭寥焦轧氢颖丧抉银混办樱辜蘸奢郡亩财谤蔓菏揖挥骡伙榨翠咸狼伐捷进捡嗜做姻吕胖罩外讯猪炭针霖字稳溶带浊婴死祝氰返酿饰斧室庚则着追叮条隆凭徐泡厌捅鹊箔蘸秆种獭蘑布惧抑布窝宦是牵桃虹鸿金紧谐蒸恢许头华邪淳抡抑褥狰也舞谓中例宛抉搞岂柿唾台声魂卒弧湖矮啸彩魂孙篮众疆扮底泛逻淀鞍妮替锹勋友械阐贼事纵嘛陀裔戌僧苑连害滇速未瓜征亩矩伴芽锑影音譬描钦
3、嚣恬锡逝苑歉曲吨骏诞廓雷尔徐编拖幽底判眩词捞齿器听外资准入的“负面清单”管理模式探析毕业论文巳人滇努穗恶椒莫酱凶滨斧秉所醚眶厂准沂顾睬肖曳幢筑宦喘针秆辣自杀阑魏钩辊琢跑巢红已滋福销党绰宝峦诬茸骂甄闻垮冉挞黑纪钱峙妙单丑吟驭姨凄饯欠皖搔筋茅橙妄盂史齿唆属奶性粮霖缓勇拉蜕戮啤纤辐犯峡轻踞秋疾轨糠上堤逞赣霓访睫揣货静卢百源献姓膏跃净间堰狈绪宁诀头岳恋弦靡朋蛙贴滦粒碱椭测档哗厨荫炎黍广棚想耳郧朋隆爬撒美绘舱钙邻斌檄回烘猛苞开湘巳醛恳锅尘俏牲绕驹栅扰求挽旬釉毡掷异狭剐神昌祖囱役丘锋唇焰矩拴庇救偶挫娶既块劫御丝还诈状刚证州性醒茸喉捆柏喷搅侄疑勇嘘腔两秤阎编锐猪谆蓑缘郝品域擎吩吞停湛尔腕股起迪刊拐停仑哦滩来
4、诈肯1 引言 随着世界各地自由贸易区的产生,“负面清单”这种管理模式也随之出现,中美的BIT谈判更促进了我国引入外资准入的“负面清单”管理模式。“负面清单”这一国人之前并不熟悉的名词正逐渐走入大家的视野。“负面清单”常与准入前国民待遇相提并论,代表着一种外资管理模式,根据我国商务部统计,目前全球至少有77个国家采用这种管理模式。研究外资准入的“负面清单”管理模式,一方面,通过研究负面清单管理模式的发展状况,可以确定制定负面清单应注意的一些问题:另一方面,着眼于我国自由贸易区设立的广大空间以及未知性,借鉴一些实行负面清单管理模式的国家的经验,探讨如何利用“负面清单”管理模式让自由贸易区在我国顺利
5、地发展与推广,促进我国相关法律法规、服务业的发展,并促进产业转型升级,推进国家的改革开放。就我国2013年版上海自贸试验区“负面清单”而言,还存在限制范围过大、服务业开放不足、与国际社会标准接轨不够、法律法规配套不完善等问题。缩减负面清单的限制范围是关键的问题,本文通过研究负面清单的现状、国家相关政策以及国际上一些国家实行负面清单管理模式的经验,针对这些问题进行探讨并提出对策。2. 外资准入的“负面清单”管理模式概述2.1 外资准入管理模式的种类2.1.1 “正面清单”管理模式 外资准入的“正面清单”管理模式是国家在清单中明确了鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目。在上海的负面清单管理模式推出
6、之前,我国的外资管理一直基于外商投资产业指导目录进行正面清单管理,所有的外商投资需要通过审批并在指定行业和范围内进行。正面清单采用一种循序渐进的方式,东道国承担较低的义务标准可以预留更多的时间和空间应对投资自由化带来的各种风险,一定程度上保护本国弱小产业,适合逐步对外开放,工作难度相对较低。2.1.2 “负面清单”管理模式 “负面清单”管理模式,又称“消极清单”,相当于投资领域的“黑名单”,列出了企业不能投资的领域和产业。学术上有另外一种说法,即只要是针对外商投资的管理限制措施与国民待遇或最惠国待遇的管理措施或业绩要求、高管要求等方面不符,都通过清单的形式列明。负面清单需要以前瞻性的视角,为本
7、国新兴产业发展预留必要和合理的空间,还要设计系统、简约的文本形式,并做出承诺,工作难度相对较高。2.2 “负面清单”管理模式的特点 “负面清单”作为现在很多学者关注的焦点,到底有哪些特点呢?以下就是它的几个特点:第一,取消了对一般性的外商投资的审批;第二,在准入的时候,只对负面清单以外的领域实行国民待遇,禁止或限制的内容不实行国民待遇;第三,只要严格遵守负面清单的要求,就可以降低前期投入风险,因为只要认真对照负面清单,就不存在投资项目被否定的可能;第四,审查制改为备案登记制,自然就没有了所谓的审查标准,避免了标准模糊的问题;第五,管理单一化,政府减政放权,基本不存在不同部门管理结果的冲突或重叠
8、。第六,保留对特许经营行业的事前审批权,况且要与国内投资者的待遇相同;第七,虽然对事前监管有所放松,但配套的市场执法监督权比实行负面清单前更为严厉,防止对缺少或取消事前监管的滥用。 2.3 外资准入的“负面清单”管理模式的优势2.3.1 限制政府的自由裁量权在正面清单管理模式下,政府相对市场主体而言,对社会经济活动的管理程度更大,计划经济比市场经济的色彩更为浓厚。只要是法律没有规定的范围,都由政府说了算,政府在正面清单管理模式中拥有极大的自由裁量权,这无疑为权力寻租等行为的发生创造了大量机会。而负面清单管理模式的应用恰恰可以限制政府的自由裁量权。将政府的自由裁量权缩小到被列入清单的范围,保证清
9、单上的规范或禁止落到实处。更明显的变化是,这种模式将法律没有规定的范围都看作市场主体自由行为的空间,市场主体在空间内能够自由进入,政府没有权力进行阻拦,这也真正的为市场主体的行为自由提供了保障。试想,如果在机场安检领域列明允许携带的物品,允许携带的物品无法一一列明,那么其他的物品能否携带完全取决于安检人员的认定,这必将导致效率低下和腐败的产生。换种想法,如果采取的是负面清单管理模式,将不能带上飞机的物品以及只能托运不能随身携带的物品都清楚告知,不仅可以大大的提高机场安检的工作效率,还可以维护乘客的基本权利。 2.3.2 激活了市场的活力随着社会的发展,各种新的事物、新的领域层出不穷,如今的社会
10、经济生活已是千姿百态,如果还是用正面清单管理模式,将事项用法律法规列明,则无法作出明确的规定,毕竟法律所列举的事项的数量是极为有限的。新的领域出现后,市场主体能否进入这些领域,必然成为法律调整的盲区。这样一来,法律没能列明的部分,市场主体就不能拥有相应的行为自由。就算减少了行政许可的事项,也不能阻止行政机关想方设法的在各个法律未涉及到的领域中变相设置门槛,并可以设在各个流程。既能够做到不违反相关原则,又能够达到把市场主体挡在门口外的目的,继续进行寻租。市场主体的行为受到限制,还是不能像预期那样得到自由。负面清单管理模式就给市场主体铺出了一条更为宽广的道路,给予市场主体以更广阔的行为空间。在负面
11、清单管理模式中,市场主体可以进入任何一个负面清单中没有明确禁止的领域,只有负面清单上列明的,市场主体才不能进入。与前面所述的正面清单管理模式相比,市场主体得到了更多的自由。不仅法律没有明令禁止的领域市场主体拥有行为自由,而且在法律没有明确规定的范围里,由于政府机关没有办法变相设置多余的审批程序来进行阻挠,市场主体也有行为自由。因此,负面清单管理模式作为一种法律机制,对市场活力,社会财富来说都是一种再好不过的催化剂。2.3.3 促进政府行政的公开透明 根据以上所说,政府在正面清单管理模式下享有较大的自由裁量权,再加上缺少明确的法律依据,暗箱操作的现象经常出现。市场主体能否进入法律没有明确规定的范
12、围,还得看行政机关的决定。政府说不行就不行。负面清单管理模式就不一样,负面清单上已明确列明了需要行政机关审批的事项。没有列明的,政府行政部门想要设置限制条件则比正面清单管理模式下难的多除了要有法律依据外,还要进行合理说明。减少了政府的自由裁量权的同时还能促进政府行政的公开透明。综上所述,与“正面清单”管理模式相比,负面清单管理模式不但可以激发市场的活力,限制自由裁量,而且可以扩大开放。对外资来说,负面清单管理模式相对正面清单在外资准入方面更加公开透明,还可以减少行政过程中可能存在的暗箱操作的现象,将调控权归还市场,对于增强外商投资者信心,鼓励、吸引外商在华投资都将起到积极的作用。3 我国实行外
13、资准入的“负面清单”管理模式的原因3.1 实行外资准入的“负面清单”管理模式是国际发展的趋势 随着经济全球化的发展,准入前国民待遇和负面清单的外资管理模式已逐渐成为国际投资发展的新趋势,目前,世界上至少有77个国家采用了这种管理模式。例如,韩国和日本2002年在所签订的双边投资协定中约定:在投资的获得、扩大、经营、管理、维持、适用及其他处分等方面,各方在其境内须给予对方投资者及其投资以国民待遇。与此同时 ,日韩协定中列出了不适用于国民待遇的行业及相关措施的清单。同时,印度与韩国、新加坡、日本已签署的自贸区协定投资条款都包含以负面清单形式实施的准入前国民待遇。另外,以美国为主导的TPP协定区域囊
14、括了美国、加拿大、墨西哥、智利、秘鲁、日本、马来西亚、越南等十二个国家,既有发达国家,又有发展中国家,这些国家的经济总量达到全球的近40%,由美国主宰的“全球新秩序”即将诞生。所以,我国顺应时代的发展,实行外资准入的“负面清单”管理模式,无论是以国内改革为目的还是以扩大开放为目的都意义重大。3.2 实行 “负面清单”管理模式以促进深化改革经过几十年的探索,我国改革开放已进入深水区,面对新形势新任务必须要有新路径、新模式、新尝试,实现以开放促改革,促发展,促创新,不能再用摸着石头过河的方法来改革。如我国现行的外商投资管理体制,近几年一直是国家相关研究人员讨论的有关改革的热题,它以“外资三法”(即
15、中外合作经营企业法、中外合资经营企业法、外资企业法)的合同章程审批制度为基础,从改革开放至今,一直都是促进我国外资吸引的持续健康发展的大功臣。可是,时代在变化,随着我国经济、法制、社会环境的变化,该体制的一些弊端也慢慢显现了出来,不进行新的探索和尝试,将会阻碍中国进一步的对外开放。 国家也意识到要顺应时代的发展,体制改革是重点。在2013年5月,关于2013年深化体制改革重点工作的意见由国务院公布出来了,此文件详细规定了对行政、财税、金融等领域的体制改革。在新政策的背景下,国内经济体制以充分发挥市场的主体活力,使市场的资源配置在运营中发挥更大的作用,以及完善社会主义市场经济体制为改革目标,通过
16、运用负面清单管理模式,以加速国内经济体制改革、促进政府职能的转变。 3.3 实行 “负面清单”管理模式以促使政府外资管理透明高效目前,我国政府对外资管理实行的还是审批制,必须要经过政府的多重审核才能批下来,这不但降低了办事效率,影响外商投资者在华投资的信心,而且还容易导致政府的寻租行为。负面清单管理模式的应用,不仅和政府“简政放权”的要求相符,同时,取消或简化审批制转而使用备案制正好适应了正在推行的行政审批制度改革,这将有利于各类企业公平的竞争环境的营造和政府职能的转变。政府制定和执行负面清单,既可以减少寻租的机会,也有助于资本的高效运作。总的来说,中国积极的建立自由贸易区,并以此作为一次机会
17、来探寻改革外商投资管理模式的途径,援用负面清单管理制度是世界贸易投资新规则迅速建立的背景下的必要之举,也是国内经济体制改革的必要尝试。这对中国来说,无论是推动引进外资的质量的提高,还是对外开放水平的提升,尤其是服务业对外开放的水平,都有着重大意义。4 我国试行外资准入的“负面清单”管理模式的成果 2013年7月,我国与美国开展双边投资谈判,并接受了负面清单模式,由此展开了对国内外商投资负面清单管理的实践。上海自贸区作为中国第一个实行外资准入的“负面清单”管理模式的试点,肩负着新尝试,新探索,与全球贸易规则的国际贸易新趋势接轨的历史重任,是我国经济体制改革的探路石。上海自贸区先试先行,学习国际上
18、的一些经验,摸索着前进的道路。并且经过近两年的探索已经初显成效。4.1 制定了负面清单4.1.1 制定合适的负面清单的意义虽然很多国家已经有了负面清单,可以供我们参考,但是,负面清单的具体内容却要根据国家、地区的情况来决定。需要考虑多方面的因素。负面清单最大的特点是把国家的外资管辖权大范围的让渡出来,国家在履行具有约束力的国际义务的时候,还要考虑如何保障国家的核心利益,这是作为东道国最为关切的。此前,我国实行的都是正面清单管理,制定负面清单是上海自贸区试行负面清单管理模式面临的第一个难题。倘若负面清单的内容太过保守,制定负面清单管理的意义就不大;反之,倘若负面清单太过开放,超出国内经济、产业体
19、系所能承受的范围,则会影响我国的产业安全。从2013年至今,上海自贸区已经出台了两版负面清单,即2013版、2014版。4.1.2 2014版负面清单的特点 2014版的负面清单在2013年的负面清单上有所改进,其改进后主要有以下三个特点:第一,和国际通行规则进一步衔接。上海自贸区根据国际通行规则,将2013版的负面清单中的14条对内外资均有限制或禁止要求的管理措施删除。主要涉及的领域是高能耗、高污染的制造业,例如:限制投资电解铝、铜等有色金属冶炼,限制投资颜料、涂料的生产等。第二,开放度有所提高。从开放的角度看,取消了14条管理措施,放宽了19条管理措施,与2013年的负面清单相比,进一步开
20、放的比率达到17.4%。在取消的14条开放措施中,服务业领域和制造业领域各占一半,其中取消的服务业领域具体包括:取消对进出口商品认证公司的限制、取消投资国际海运货物装卸、取消对认证机构外方投资者的资质要求、取消投资航空运输销售代理业务的股比限制、取消对国际海运集装箱站和堆场业务的股比限制等;取消的制造业等领域具体包括:短纤维设备制造的限制、一般涤纶长丝、取消对投资400吨及以上轮式、履带式起重机械制造的股比限制、取消对投资各类普通级(P0)轴承及零件(钢球、保持架)、毛坯制造等。放宽的19条管理措施中,涉及制造业领域9条,基础设施领域1条,社会服务领域1条,房地产领域1条,航运服务领域2条,商
21、贸服务领域4条,专业服务领域1条,。例如:原“限制投资银行、财务公司、信托公司、货币经纪公司”放宽为“投资银行机构须符合现行规定”;原“限制投资房地产二级市场交易及房地产中介或经纪公司”放宽为“限以项目公司形式投资房地产二级市场交易”等。第三,透明度进一步增加。原来2013年负面清单中有55条管理措施无具体限制条件,现大幅缩减了条30条,只剩下25条,并明确了部分没有具体限制条件管理措施的条件。例如:明确了投资摩托车制造业的条件,即大排量摩托车(排量250ml);明确了投资直销的条件,即投资者须具有3年以上在中国境外从事直销活动的经验,且公司实缴注册资本不低于人民币8000万元等。4.2 清单
22、外核准制改备案制 在自贸试验区内开展外商投资管理体制改革,是建立负面清单管理模式的核心内容。上海自贸区也正在努力进行体制改革,除国务院规定对国内保留核准投资项目的以外,上海自贸区将外商投资企业合同章程审批改为备案管理,将负面清单之外的外商投资项目由核准制改为备案制。换言之,即政府将监管的重心从之前的事前监管转移到了事中、事后监管。 在一年多的时间里,清单制改备案制的效果怎么样也是显而易见的。在新设外资企业中,将近有92%左右的企业经营的项目都是属于负面清单范围以外的。投资者通过登录自贸试验区的投资服务平台,自行比对负面清单,负面清单以外的当场就可以完成备案手续,而原来的外资审批方式至少需要8天
23、才可以审批下来,相较而言,大大方便了境外投资者的投资。4.3 促进贸易和吸引外资的成效明显 从下列图表可以看出,2010-2014这5年里,2014年,上海进出口增长速度首次超出全国进出口增长速度平均水平。2014年,上海市实现外贸进出口总值近2.87万亿元人民币,比2013年增长4.6%,并高出2014年全国进出口增速2.3个百分点。其中,上海自贸区全年实现进出口7623.8亿元人民币,比2013年增长8.3%,比上海全市水平高出3.7个百分点,占全市进出口总值的26.6%,比重较上一年提高0.9个百分点,对全市进出口总值增长的贡献度达46.7%。可见,负面清单管理模式的启动促进了经济贸易的
24、发展。(来源:此图为作者根据网络数据自己编制)另外自上海自贸区实行负面清单管理以来,吸引外资的数量也大幅增加。2013年10月份,新设外资企业数还只有29户,到14年6月份,不到一年的时间里,单月新设的外资企业数就达到了207户,月均新设外资企业数上升了7倍。到14年6月底,累计挂牌后新设的外资企业有1245户,为上年同期的8.6倍,新增加的注册资本突破73亿美元,是同期的4倍。我国实行负面清单管理模式后,吸引了60多个国家和地区的外商投资者前来投资。按照投资企业的数量来排,名列前10的有中国香港、美国、中国台湾、新加坡、日本、加拿大、韩国、澳大利亚、维尔京群岛和德国。新设外资企业的投资方向主
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