社会学论文论我国城市基层管理存在的问题及建议.doc
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2、年代以来,我国城市基层管理体制开始了由单位主导型向街居社区主导型的转变,其标志就是城市社区建设。目前的城市基层管理体制还存在着一些需认真研究并加以解决的问题。关键词:城市;基层管理 中图分类号:C913 文献标识码:A文章编号:1003-949X(2009)-03-0022-02目前全国的城市社区建设呈现出整体推进、全面拓展的可喜局面,但并没有从根本上扭转单位体制在城市基层管理中占据主体地位的基本态势。许多城市开展的社区建设尚处于示范和总结阶段。总体上说,目前的城市基层管理体制转型还处于初始阶段,政府机关、企事业单位仍然是人们经济收入及福利分配的主要来源,绝大多数最具活力的社会成员仍然集中于各
3、种各样的单位之中1(P199)。但不容忽视的是,随着各项改革的逐步深入,单位体制正呈现出逐步弱化的趋势,街居社区体制在探索中创新、在创新中完善,正呈现出逐步强化的趋势。一社区主导型城市基层管理体制主张合作、参与、效率、共享,符合当代治理理论在公共管理领域的理念。公共管理领域的治理以善治为目标。“善治实际上是国家的权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程。2(P326)”这一体制承认政府能力的有限性,把政府“管不了、也管不好”的社区事务交由社区自己管理,强调居民与政府之间积极而有成效的合作。因此,有的学者提出将“善治”作为城市社区建设的目标模式3。对照善治的合法性、透明性、责任性、法治
4、、回应和有效性六个基本要素4,可以发现当前的城市基层管理体制转型还存在着一些问题,需要引起有关部门的高度重视。 第一,行政化倾向诱发了社区管理机构的合法性危机。这里的合法性是指被社区居民内心所体认并服从的权威和秩序,与法律规范没有直接关系。各地在社区建设中重构的社区居民委员会、社区管理委员会等社区管理机构多数由户代表象征性选举产生,即使是在直接选举的地方,也都采取先选后聘的办法。功能上与过去的居委会没有实质性差别,主要工作仍然是承办“上级”部署的任务,工作人员的薪酬亦由政府财政拨款解决。在社区管理机构看来,政府是老板,社区居民是管理对象。行政化了的社区管理机构不能表达社区居民的利益诉求,也就无
5、法获得居民的信任。 第二,居民参与不充分导致居民与社区管理机构之间的合作出现断裂。社区是居民生活的环境依托,只有居民知道社区真正需要什么。社区管理机构如果不了解社区居民的实际需求,就会事倍功半,费力不讨好。所以新型城市基层管理体制必须容纳社区居民的广泛参与,建立管理机构与居民之间协调的、稳定的合作关系。目前的现实情况是,居民参与普遍不足,参与机制很不完善。一方面,社区管理机构提供的、供居民参与的事项极少涉及社区公共权力的运作,居民对参与的价值和作用表示怀疑,缺乏足够的参与社区事务的热情。另一方面,居民缺乏通畅的参与渠道。常常是社区管理机构感到有必要了,就召集居民来开会、布置、传达,或者是政府有
6、关部门提了要求,街道和社区居委会赶快组织居民。即便是在成立了居民代表大会的社区,什么时候开、讨论什么主题也都是由社区管理机构定,居民代表只有“听”的份。居民参与社区事务缺乏一套详细、规范、操作性强的程序或规定作支撑,具有较大的随意性。居民参与的缺失影响了社区管理机构与居民之间的有效合作。 第三,法律滞后模糊了社区各类组织之间的权利界线。法律是公共管理的最高准则,社区各类组织和居民都必须在法律划定的范围内活动。如果法律没有清楚地划定社区组织、居民之间的权利界线,就容易引发争议,造成管理的低效率。如果法律的规定得不到遵守,也同样不可能实现城市基层管理体制的转型。目前涉及城市基层社区的法律有城市街道
7、办事处组织条例和居委会组织法。前者制定于1954年,后者于1990年颁布实施。由于制定时间较早,这两部法律已不能适应社会发展的需要。比如对居委会结构、功能、范围、组织、产生等方面的规定就与当前社区建设的要求有很大差距,也可以说已经突破了法律所调控的范围。关于居委会与街道办事处之间指导与被指导关系的规定,并没有得到很好的执行。第四,职能转变不到位妨碍了社区管理的成效。新型社区管理体制的核心是居民参与社区公共权力的运作。如果居民没有足够的权力参与社区的选举以及公共事务的决策、管理和监督,就不可能热心于社区事务,所谓的善治也就丧失了基础。现在的问题是,政府部门的职责功能模糊不清。有些方面越位,包揽了
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